1. Enquadramento
MÁRO
AROSO DE ALMEIDA, refere no seu manual que é no atual CPTA ultrapassada uma
limitação tradicional e historicamente feita no contencioso administrativo de
tipo francês, resultante de um autoritarismo da Administração.
Hoje
em dia, resulta do artigo 66, nº1 do CPTA que a Acão administrativa pode ser
utilizada para obter a condenação da entidade competente à prática, dentro de
um determinado prazo, de um ato administrativo ilegalmente omitido ou recusado.
Tal
como nos diz MÁRIO AROSO DE ALMEIDA[1],
neste artigo do CPTA está em causa não só a condenação da Administração a
praticar um ato que indevidamente tinha omitido, mas ainda a fixação de um
prazo máximo para que tal aconteça. A partir da revisão de 2015 passou a ser possível
aos particulares que propusessem uma ação de condenação à prática de ato
administrativo num leque mais amplo de situações: Perante atos de
indeferimento, perante a omissão de resposta da administração a um requerimento
apresentado e ainda em alguns casos em que um ato administrativo de conteúdo positivo
foi praticado (por exemplo, casos em que o ato administrativo praticado não
satisfaz totalmente a pretensão do interessado.
Quanto
às situações de indeferimento, diz-nos o mesmo professor que importa
distinguir, neste âmbito, a ação de impugnação do ato praticado da condenação à
pratica do ato devido. É possível retirar do disposto nos artigos 66º, nº2 e
71º do CPTA que, em sede de ação de condenação à pratica de ato administrativo,
o autor não vai discutir em juízo o ato de indeferimento, mas antes fazer valer
a sua pretensão positiva, sendo este o objeto do processo.
O
dito autor acrescenta ainda que havendo ato de indeferimento, o processo não deixa
de ser impugnatório, na medida em que continua a existir uma imposição legal de
um ónus de reação contra um ato negativo e um reconhecimento da existência de
um momento de eliminação do ato negativo, que constitui a administração
novamente no dever de praticar um ato administrativo sobre aquela matéria. No entanto,
este processo impugnatório esta inserido num processo de condenação da prática
de outro ato que virá substituir aquele que tinha sido praticado, pelo que
compete ao autor invocar os factos constitutivos do seu direito e caberá a
Administração a alegação de factos modificativos, extintivos ou impeditivos do
direito invocado pelo autor.
2. Pressupostos
Estabelece
o artigo 67º do CPTA a necessidade de verificação de alguns pressupostos para
que esta ação possa ser utilizada:
O
primeiro pressuposto consiste em ter sido previamente apresentado a
Administração um requerimento que faça surgir um dever de decidir por parte
desta, nos termos do artigo 13º do CPA.
O
dito artigo exige ainda que, após ter sido apresentado aquele requerimento, não
tenha sido proferida qualquer decisão dentro do prazo legalmente estabelecido;
tenha sido praticado um ato de indeferimento ou de recusa de apreciação do
requerimento ou que tenha sido praticado um ato administrativo de conteúdo que
não satisfaça integralmente a pretensão do interessado
3. Legitimidade
Estabelece
o artigo 68º, nº1 do CPTA que tem legitimidade para pedir a condenação à prática
de um ato administrativo:
a) Quem alegue ser titular de um
direito ou interesse legalmente protegido, dirigido a emissão desse ato;
Neste
caso e ao contrário do que parece acontecer no artigo 55º do CPTA já não
bastará a alegação pelo autor da existência de um interesse direto e pessoal[2],
estando o acesso vedado a quem alegue um direito ou interesse legalmente
protegido à emissão do ato que foi indeferido ou omitido ilegalmente. Refere MÁRIO AROSO DE ALMEIDA que os pedidos
de condenação da Administração a praticar um ato tem uma tutela subjetiva de
proteção de direitos ou interesses individuais muito superior à dos pedidos de
impugnação de atos administrativos, que é posta a disposição de um número muito
superior de sujeitos. Ainda o mesmo autor acrescenta ser esta uma solução que
se compreende, na medida em que os atos de conteúdo positivo são potencialmente
mais lesivos a um número maior de sujeitos que atos de conteúdo negativo, que
tendem a afetar mais concretamente o interessado. Isto sucede ainda porque a
legitimidade para pedir a condenação à prática de um ato omitido se funda num requerimento
prévio que constitui a Administração num dever de decidir, que pressupõe a
legitimidade do autor para apresentar esse requerimento.
b) O Ministério público, sem
necessidade de apresentar requerimento, quando o dever de praticar o ato
resulte diretamente da lei e esteja em causa a ofensa de direitos fundamentais,
a defesa de interesses públicos especialmente relevantes ou qualquer dos
valores e bens referidos no nº2 do artigo 9º;
O
Ministério Público tem, também neste caso, legitimidade para pedir a condenação
da Administração a praticar um ato indevidamente omitido. No entanto e contrariamente
ao que sucede na ação de impugnação de atos administrativos, a sua legitimidade
aqui tem algumas limitações. Tal como nos diz AROSO DE ALMEIDA, o Ministério
Público não dispõe de poderes para apresentar requerimentos e constituir a
Administração no dever de decidir, o que leva a que o Ministério Público só
possa ter legitimidade em situações em que o dever de decidir deriva
diretamente da lei, sem ser necessária a apresentação de qualquer requerimento.
Este artigo limita ainda a legitimidade do Ministério Público a situações que
coloquem em causa a violação de direitos fundamentais e que consubstanciem uma
violação de interesses públicos especialmente relevantes ou dos casos referidos
no artigo 9º, nº2, não lhe concedendo um poder de defesa geral da legalidade,
mesmo em casos em que o dever de agir deriva diretamente da lei.
c) Pessoas coletivas, públicas ou
privadas, em relação aos direitos e interesses que lhes cumpra defender;
d) Órgãos administrativos,
relativamente a condutas de outros órgãos da administração pública que
alegadamente comprometam as condições do exercício de competências legalmente
conferidas aos primeiros para a prossecução de interesses pelos quais esses órgãos
sejam diretamente responsáveis;
Quanto
a estas duas alíneas importa referir que a sua legitimidade depende também da
apresentação prévia de um requerimento que constitua a Administração no dever
de decidir.
e) Presidentes de órgãos colegiais,
relativamente a conduta do próprio órgão, bem como outras autoridades, em
defesa da legalidade administrativa, nos casos previstos na lei;
f) As demais pessoas e entidades
mencionadas no nº2 do artigo 9º.
Esta
alínea vem reiterar a legitimidade constante do artigo 9º, nº2 para as ações de
condenação à prática de ato administrativo devido, nada de novo acrescentado a
solução deste artigo.
4. Prazos
Estabelece
o artigo 69º, nº1 do CPTA que em situações de inércia da Administração Pública
o prazo de propositura da ação é de um ano contado a partir do termo do prazo
legalmente estabelecido para a emissão do ato ilegalmente omitido.
Findo
este prazo, pode o particular apresentar novo requerimento a Administração,
constituindo-a novamente do dever de decidir[3],
sustentado no mesmo pedido e nos mesmo fundamentos, o que lhe vai permitir que
findo o novo prazo de pronuncia e não haja decisão da Administração, se conte
um novo prazo para propositura da ação.
Já
o nº 2 do mesmo artigo vem estabelecer que tendo havido ato de indeferimento,
recusa de apreciação do requerimento ou de pretensão dirigida à substituição de
ato de conteúdo positivo, o prazo para propositura da ação é de três meses.
5. Poderes de pronuncia do tribunal
O
artigo 71º do CPTA prescreve que ainda que o requerimento apresentado não tenha
obtido resposta ou a sua apreciação tenha sido recusada o tribunal não se limita
a devolver a questão ao órgão administrativo competente, anulando ou declarando
nulo o eventual ato de indeferimento, mas pronuncia-se sobre a pretensão
material do interessado, impondo a prática do ato devido.
É
comumente aceite que o tribunal não se pode intrometer no espaço de exercício de
poderes discricionários pela Administração[4],
sendo que só assim está cumprido o princípio da separação de poderes, no
entanto, o tribunal tendo como função a aplicação de direito, deve determinar
todas as vinculações a que a Administração está adstrita na emissão do ato.
MÁRIO
AROSO DE ALMEIDA distingue várias possibilidades de aplicação do regime do
artigo 71º, consoante as vinculações a que a Administração estivesse adstrita,
nomeadamente: se a prática do ato fosse vinculada e por isso a omissão do ato
for ilegal; se o conteúdo do ato era também ele vinculado, por exemplo
situações de redução da discricionariedade a zero, ou se o conteúdo do ato
cabia no âmbito da discricionariedade da Administração.
6. Conclusões
Embora
durante muito tempo esta ação não tenha sido consagrada no Contencioso
Administrativo e suscite algumas questões ao nível da separação de poderes,
parece-me fundamental a existência de um mecanismo que permita aos particulares
não ver as suas pretensões perdidas para sempre numa eventual inércia da
Administração.
Mariana Bandeira
nº26020
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