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· Introdução
Nas democracias modernas, ao lado de um
conceito de democracia representativa ou indireta, em que a soberania popular
se reconduz ao exercício do direito de voto, tem sido cada vez mais dado relevo
ao instituto da participação.
A ação popular é um direito de ação judicial que consiste num instrumento que permite aos cidadãos intervirem (de forma singular de participação, mesmo que coletivamente organizada) em assuntos de cariz público. Encontrando a sua previsão no artigo 20º e 52º/3 da Constituição da Republica Portuguesa (CRP), perante a qual nos aufere à defesa de interesses difusos, constituindo, desta forma, um direito fundamental de atuação politica.
Vejamos assim, na generalidade, a evolução histórica e aplicação deste direito no nosso ordenamento.
A ação popular é um direito de ação judicial que consiste num instrumento que permite aos cidadãos intervirem (de forma singular de participação, mesmo que coletivamente organizada) em assuntos de cariz público. Encontrando a sua previsão no artigo 20º e 52º/3 da Constituição da Republica Portuguesa (CRP), perante a qual nos aufere à defesa de interesses difusos, constituindo, desta forma, um direito fundamental de atuação politica.
Vejamos assim, na generalidade, a evolução histórica e aplicação deste direito no nosso ordenamento.
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Evolução Histórica
Colocando os olhos na história da ação popular, seria quase “desrespeitoso” se não atendêssemos aos tempos romanos, de onde surgiria a actio popularis. A actio permitia a qualquer cidadão isolado, em determinadas circunstâncias, instaurar processo com vista à tutela de interesses públicos, através da iniciativa de um membro da civitas romana. Este instituto fazia do cidadão um defensor da moralidade e legalidade, demonstrava que era portador de um carater cívico. Rapidamente se expande a relevância da actio popularis, fruto da conexão existente entre interesses do Estado e cidadãos (recordemos que na época não existia ainda uma noção concisa de personalidade jurídica do Estado, pelo que a defesa do interesse geral cabia aos cidadãos e não ao Estado como entidade).
Mais tarde, na Idade Média, devido à sua “escuridão” de pensamento e afastamento dos cidadãos da comunidade politica, levaram a um afastamento da ação popular. Em Portugal, aquando das Ordenações aceitava-se, em certa medida a ação popular em matéria penal e em matéria civil.
A ação popular voltou a ganhar relevância mais tarde no direito moderno, primeiro no Reino Unido, sendo depois introduzida no Continente Europeu através da Lei Belga de 30 de março de 1936 e pela Lei Francesa de 18 julho de 1937, em matérias relacionadas com direito eleitoral e administração local. Com a democracia liberal o constitucionalismo traz uma nova forma de ação popular, a ação popular corretiva, com a finalidade de fiscalizar a legalidade dos atos emanados dos órgãos da administração.
Em Portugal, para além da sua utilização nas Ordenações (de forma supletiva e no campo do direito penal), foi no Código Administrativo de 1940 em que se consagra três disposições referentes ao direito de ação popular, nas modalidades de supletiva e corretiva. Mais tarde, com a Constituição original de 1976 é consagrada a ação popular no âmbito dos direitos, liberdades e garantias, prevendo apenas a possibilidade de exercício do direito a titulo individual por qualquer cidadão. Contudo, foi a revisão constitucional de 1989, que alterou consideravelmente questões bastante relevantes quanto a este direito permitindo que este passasse a ser exercido por todos os cidadãos, individual ou coletivamente e um aumento de bens constitucionalmente tutelados por este. No entanto, é pela Lei nº. 83/95, que se vem densificar o regime da ação popular. Desta forma pertence ao conjunto de prerrogativas que permitem a participação democrática, sendo que poderá dizer-se que é um corolário do Estado de Direito Democrático, presente no artigo 20º/1 da CRP.
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O conceito Ação Popular
Como já observámos antes, a ação
popular é um direito de ação judicial, contudo o seu interesse a prosseguir
deverá ser suficientemente difuso e geral para não se fundir com o interesse
pessoal do seu agente.
A ação popular parte da noção de coletividade politica em que a mesma se opera, pelo que segue sempre a prossecução de um interesse publico. Aqui, o autor que propõe a ação está investido de um direito de acesso judicial, tutelado por situações jurídicas materiais (que não permitem a apropriação individual), com o fim de defender certo interesse difuso.
Desta forma o seu reconhecimento pela CRP atua como um direito fundamental de participação e intervenção politica dos cidadãos, conferindo a todos os cidadãos, de forma pessoal ou por associações de defesa dos interesses em causa, nos termos do artigo 52º/3 CRP. O direito da ação popular admite a participação politica e a intervenção democrática dos cidadãos na vida politica, permitindo que possam fiscalizar a legalidade e tutelar os interesses da coletividade. É um corolário do principio democrático e da democracia participativa (artigo 2º CRP). Cabe também referir que embora independentes o direto de ação popular é complementar relativamente ao direito subjetivo que visa prosseguir. Nesta ação não são considerados autores apenas as partes da relação material controvertida, mas também “(…) qualquer pessoa, bem como as associações e fundações defensoras dos interesses em causa, as autarquias locais e o Ministério Público têm legitimidade para (…) a defesa de valores e bens constitucionalmente protegidos (…)” - artigo 52º/3 CRP.
Uma das questões mais controvertidas na doutrina é a aceitação deste direito como um meio processual. A doutrina mais antiga abraça uma ideia mais tradicional da ação popular, não considerando esta como um meio processual autónomo, mas apenas um direito que pode ser exercido através de meios pré-existentes. Assim traduzia-se num alargamento da legitimidade ativa a todos os cidadãos independentemente do seu interesse individual ou da sua relação com os bens em causa[1].Recentemente alguma doutrina aceita a ação popular como uma ação em sentido técnico, isto é, um meio processual pertencente ao contencioso administrativo, incluindo a ação popular no elenco das formas de processo principal[2]. Em discordância com esta aceção, outra parte da doutrina não aceita a ação popular, em si mesma, uma forma de processo, segundo esta “(…)qualquer das pessoas e entidades legitimadas pelo artigo 9º/2 CPTA, pode dirigir-se aos tribunais administrativos para deduzir pretensões correspondentes a qualquer das formas de processo previstas pela lei(…)”[3] (neste sentido artigo 12º/1 da Lei nº83/95) logo, podemos aceitar a ação popular não como uma forma de processo, poderá apenas vestir uma das formas de processo consagradas no CPTA (ex: impugnação de ato administrativo).
A ação popular parte da noção de coletividade politica em que a mesma se opera, pelo que segue sempre a prossecução de um interesse publico. Aqui, o autor que propõe a ação está investido de um direito de acesso judicial, tutelado por situações jurídicas materiais (que não permitem a apropriação individual), com o fim de defender certo interesse difuso.
Desta forma o seu reconhecimento pela CRP atua como um direito fundamental de participação e intervenção politica dos cidadãos, conferindo a todos os cidadãos, de forma pessoal ou por associações de defesa dos interesses em causa, nos termos do artigo 52º/3 CRP. O direito da ação popular admite a participação politica e a intervenção democrática dos cidadãos na vida politica, permitindo que possam fiscalizar a legalidade e tutelar os interesses da coletividade. É um corolário do principio democrático e da democracia participativa (artigo 2º CRP). Cabe também referir que embora independentes o direto de ação popular é complementar relativamente ao direito subjetivo que visa prosseguir. Nesta ação não são considerados autores apenas as partes da relação material controvertida, mas também “(…) qualquer pessoa, bem como as associações e fundações defensoras dos interesses em causa, as autarquias locais e o Ministério Público têm legitimidade para (…) a defesa de valores e bens constitucionalmente protegidos (…)” - artigo 52º/3 CRP.
Uma das questões mais controvertidas na doutrina é a aceitação deste direito como um meio processual. A doutrina mais antiga abraça uma ideia mais tradicional da ação popular, não considerando esta como um meio processual autónomo, mas apenas um direito que pode ser exercido através de meios pré-existentes. Assim traduzia-se num alargamento da legitimidade ativa a todos os cidadãos independentemente do seu interesse individual ou da sua relação com os bens em causa[1].Recentemente alguma doutrina aceita a ação popular como uma ação em sentido técnico, isto é, um meio processual pertencente ao contencioso administrativo, incluindo a ação popular no elenco das formas de processo principal[2]. Em discordância com esta aceção, outra parte da doutrina não aceita a ação popular, em si mesma, uma forma de processo, segundo esta “(…)qualquer das pessoas e entidades legitimadas pelo artigo 9º/2 CPTA, pode dirigir-se aos tribunais administrativos para deduzir pretensões correspondentes a qualquer das formas de processo previstas pela lei(…)”[3] (neste sentido artigo 12º/1 da Lei nº83/95) logo, podemos aceitar a ação popular não como uma forma de processo, poderá apenas vestir uma das formas de processo consagradas no CPTA (ex: impugnação de ato administrativo).
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Interesses difusos: O que são?
No âmbito da tutela de interesses da ação popular dissemos que esses interesses devem ser suficientemente difusos e gerais, ora vejamos.
No seio de uma sociedade é normal que sobre um direito (ou um bem) possam surgir vários tipos de interesses. Ora neste sentido, sabemos que a ação popular tem por objeto a tutela de interesses difusos, isto é, interesses da coletividade. O problema da sua definição gera controvérsia a nível doutrinário. Alguns autores definem os interesses difusos como “interesses que se encontram dispersos ou disseminados por vários titulares, de marcada difusão social” [4]ou seja, são interesses que mesmo sendo da comunidade em geral não se apropriam individualmente por qualquer titular do direito, não são atribuídos em exclusivo a nenhum sujeito. Ainda dentro de definição semelhante temos na jurisprudência[5] a referência a interesses difusos como “interesses sem titular determinável, meramente referíveis na sua globalidade, a categorias indeterminadas de pessoas (…)”, admitindo ainda que “(…)se caraterizam por possuírem uma dimensão individual e supra individual, pela sua titularidade caber a todos e a cada um dos membros de uma classe ou de um grupo (independentemente da sua vontade) e por recaírem sobre bens que podem ser gozados de forma concorrente e não exclusiva.”[6]
Assim podemos concluir que a estes interesses não pertencem a uma pessoa em concreto ou grupo delimitado de pessoas mas a uma imprecisa determinação, os seus titulares não estão ligados por um vínculo jurídico definido, mas veem as suas necessidades “(…) concretamente satisfeitas como partes integrantes de uma coletividade..”[7]a par de que os interesses públicos são interesses considerados gerais, da comunidade “(…)pelo que, ainda que seja apenas o interesse de um único individuo, esta satisfação corresponde a um interesse público se ela for imposta por aquelas necessidades gerais (…)”.
No âmbito da tutela de interesses da ação popular dissemos que esses interesses devem ser suficientemente difusos e gerais, ora vejamos.
No seio de uma sociedade é normal que sobre um direito (ou um bem) possam surgir vários tipos de interesses. Ora neste sentido, sabemos que a ação popular tem por objeto a tutela de interesses difusos, isto é, interesses da coletividade. O problema da sua definição gera controvérsia a nível doutrinário. Alguns autores definem os interesses difusos como “interesses que se encontram dispersos ou disseminados por vários titulares, de marcada difusão social” [4]ou seja, são interesses que mesmo sendo da comunidade em geral não se apropriam individualmente por qualquer titular do direito, não são atribuídos em exclusivo a nenhum sujeito. Ainda dentro de definição semelhante temos na jurisprudência[5] a referência a interesses difusos como “interesses sem titular determinável, meramente referíveis na sua globalidade, a categorias indeterminadas de pessoas (…)”, admitindo ainda que “(…)se caraterizam por possuírem uma dimensão individual e supra individual, pela sua titularidade caber a todos e a cada um dos membros de uma classe ou de um grupo (independentemente da sua vontade) e por recaírem sobre bens que podem ser gozados de forma concorrente e não exclusiva.”[6]
Assim podemos concluir que a estes interesses não pertencem a uma pessoa em concreto ou grupo delimitado de pessoas mas a uma imprecisa determinação, os seus titulares não estão ligados por um vínculo jurídico definido, mas veem as suas necessidades “(…) concretamente satisfeitas como partes integrantes de uma coletividade..”[7]a par de que os interesses públicos são interesses considerados gerais, da comunidade “(…)pelo que, ainda que seja apenas o interesse de um único individuo, esta satisfação corresponde a um interesse público se ela for imposta por aquelas necessidades gerais (…)”.
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As modalidades de ação popular e o
Regime jurídico
Cabe-nos agora analisar os tipos de ação popular reconhecidos no ordenamento jurídico português. Ora de vários entendimentos parece-nos pertinente atender primeiro à Lei nº. 83/95. No artigo 12º da presente lei o mesmo diz-nos no nº1” A ação popular administrativa pode revestir qualquer das formas de processo previstas no Código de Processo nos Tribunais Administrativos” e no nº2
“A ação popular civil pode revestir qualquer das formas previstas no Código de Processo Civil”. Já o CPTA consagra duas modalidades: a ação popular genérica e a ação popular de âmbito autárquico. Quanto à genérica, esta encontra-se prevista no artigo 9º/2 CPTA, conferindo o direito de ação popular a particulares, a certas pessoas coletivas, a autarquias locais e aos Ministério Público, para “lançarem a mão” à defesa de certos valores e bens constitucionalmente protegidos independentemente de possuírem um interesse pessoal na mesma. O professor Mário Aroso de Almeida chega mesmo a referir que estamos perante um fenómeno de extensão de legitimidade “(…) a extensão da legitimidade processual a quem não alegue ser parte numa relação material que se proponha a submeter à apreciação do tribunal.”. Este preceito acaba, assim, por remeter indiretamente para a Lei nº83/95 ao dizer “os termos previstos na lei”.
Relativamente a ação popular de âmbito autárquico, esta encontra a sua previsão no artigo 55º/2 CPTA, que estabelece a qualquer eleitor, no gozo dos seus direitos civis e políticos, poder impugnar decisões e deliberações adotadas por órgãos das autarquias locais sediadas na circunscrição onde e encontre recenseado.
Contra esta ideia, o Professor Vasco Pereira da Silva entende que a ação popular genérica absorveu a ação popular corretiva no domínio do contencioso autárquico, pela sua maior amplitude, uma vez que a genérica dispõe de pressupostos de admissibilidade mais amplos (quanto aos sujeitos e aos bens tutelados) e permite a tutela dos mesmos bens.
Quanto a papeis relevantes, podemos atribuir ao Ministério Publico e também ao juiz. No caso do Ministério Publico é a própria Lei nº83/95 que nos fala no papel de fiscalizar a legalidade e quando o Estado for parte representa-lo (artigo 16º). Pode ainda, no âmbito do artigo 16º da Lei, “(…) substituir-se ao autor em caso de desistência da lide, bem como de transação ou de comportamentos lesivos dos interesses em causa.”.
Já o juiz, perante o artigo 17º da lei, relativamente à recolha de provas beneficia de iniciativa própria quanto á recolha das mesmas, sem vinculação à iniciativa das partes. Porém, o artigo 18º atribui-lhe também a possibilidade de atribuir o efeito suspensivo ao recurso, mesmo que este não se encontre determinado.
No campo da legitimidade ativa, segundo o Professor Paulo Otero na ação pode ser individual (desencadeada em termos pessoais) ou coletiva (perante a qual funda-se na possibilidade de ações de defesa de certos interesses poderem desencadear ação popular).
E quanto ao seu objeto para o Professor temos: ação popular preventiva- previne infrações contra determinados interesses gerais da coletividade; ação popular representativa- visa a prossecução judicial de certas infrações, principalmente dos seus agentes; ação popular indemnizatória- que compensa os danos resultantes da infração dos interesses difusos; ação popular substitutiva- aquela que visa a defesa de bens integrantes no património de entidades públicas.
Quando falamos da Lei 83/95 falamos da densificação que o legislador já nos artigos 52º/3 e 9º/2 CPTA sabia que necessitaria. Ora essa densificação, como já referimos surge com a Lei 83/95. Nos termos desta lei, temos a ação popular administrativo (12º/1) e a ação popular civil (12º/2), como já referimos supra.
No âmbito da ação popular administrativa, esta, deverá ser instaurada nos tribunais administrativos e que consubstancia litígios emergentes de relações jurídico-administrativos, submetidos à reserva de competência dos tribunais administrativos. No caso da ação popular civil, esta deverá ser instaurada nos tribunais civis, podendo revestir qualquer uma das formas constantes no Código de Processo Civil.
Por fim cabe-nos refletir quanto à representação processual na ação popular. Neste campo, todos os titulares de direitos ou interesses cuja defesa se encontre na ação popular prosseguida, consideram-se automaticamente representados pelo efetivo autor da ação (o autor popular). Aqui salva-se à exceção nos casos em que alguém dentro dos representados exercer o seu direito de autoexclusão, previsto no artigo 15º da Lei nº 83/95. Aqui, segundo o artigo 19ºda Lei, presenciamos uma desconformidade perante ao modelo típico de representação processual, uma vez que quem se quiser fazer excluir do processo apenas tem de declara a sua vontade, mediante o qual atribui ao silencio o valor de aceitação da representação na ação.
Cabe-nos agora analisar os tipos de ação popular reconhecidos no ordenamento jurídico português. Ora de vários entendimentos parece-nos pertinente atender primeiro à Lei nº. 83/95. No artigo 12º da presente lei o mesmo diz-nos no nº1” A ação popular administrativa pode revestir qualquer das formas de processo previstas no Código de Processo nos Tribunais Administrativos” e no nº2
“A ação popular civil pode revestir qualquer das formas previstas no Código de Processo Civil”. Já o CPTA consagra duas modalidades: a ação popular genérica e a ação popular de âmbito autárquico. Quanto à genérica, esta encontra-se prevista no artigo 9º/2 CPTA, conferindo o direito de ação popular a particulares, a certas pessoas coletivas, a autarquias locais e aos Ministério Público, para “lançarem a mão” à defesa de certos valores e bens constitucionalmente protegidos independentemente de possuírem um interesse pessoal na mesma. O professor Mário Aroso de Almeida chega mesmo a referir que estamos perante um fenómeno de extensão de legitimidade “(…) a extensão da legitimidade processual a quem não alegue ser parte numa relação material que se proponha a submeter à apreciação do tribunal.”. Este preceito acaba, assim, por remeter indiretamente para a Lei nº83/95 ao dizer “os termos previstos na lei”.
Relativamente a ação popular de âmbito autárquico, esta encontra a sua previsão no artigo 55º/2 CPTA, que estabelece a qualquer eleitor, no gozo dos seus direitos civis e políticos, poder impugnar decisões e deliberações adotadas por órgãos das autarquias locais sediadas na circunscrição onde e encontre recenseado.
Contra esta ideia, o Professor Vasco Pereira da Silva entende que a ação popular genérica absorveu a ação popular corretiva no domínio do contencioso autárquico, pela sua maior amplitude, uma vez que a genérica dispõe de pressupostos de admissibilidade mais amplos (quanto aos sujeitos e aos bens tutelados) e permite a tutela dos mesmos bens.
Quanto a papeis relevantes, podemos atribuir ao Ministério Publico e também ao juiz. No caso do Ministério Publico é a própria Lei nº83/95 que nos fala no papel de fiscalizar a legalidade e quando o Estado for parte representa-lo (artigo 16º). Pode ainda, no âmbito do artigo 16º da Lei, “(…) substituir-se ao autor em caso de desistência da lide, bem como de transação ou de comportamentos lesivos dos interesses em causa.”.
Já o juiz, perante o artigo 17º da lei, relativamente à recolha de provas beneficia de iniciativa própria quanto á recolha das mesmas, sem vinculação à iniciativa das partes. Porém, o artigo 18º atribui-lhe também a possibilidade de atribuir o efeito suspensivo ao recurso, mesmo que este não se encontre determinado.
No campo da legitimidade ativa, segundo o Professor Paulo Otero na ação pode ser individual (desencadeada em termos pessoais) ou coletiva (perante a qual funda-se na possibilidade de ações de defesa de certos interesses poderem desencadear ação popular).
E quanto ao seu objeto para o Professor temos: ação popular preventiva- previne infrações contra determinados interesses gerais da coletividade; ação popular representativa- visa a prossecução judicial de certas infrações, principalmente dos seus agentes; ação popular indemnizatória- que compensa os danos resultantes da infração dos interesses difusos; ação popular substitutiva- aquela que visa a defesa de bens integrantes no património de entidades públicas.
Quando falamos da Lei 83/95 falamos da densificação que o legislador já nos artigos 52º/3 e 9º/2 CPTA sabia que necessitaria. Ora essa densificação, como já referimos surge com a Lei 83/95. Nos termos desta lei, temos a ação popular administrativo (12º/1) e a ação popular civil (12º/2), como já referimos supra.
No âmbito da ação popular administrativa, esta, deverá ser instaurada nos tribunais administrativos e que consubstancia litígios emergentes de relações jurídico-administrativos, submetidos à reserva de competência dos tribunais administrativos. No caso da ação popular civil, esta deverá ser instaurada nos tribunais civis, podendo revestir qualquer uma das formas constantes no Código de Processo Civil.
Por fim cabe-nos refletir quanto à representação processual na ação popular. Neste campo, todos os titulares de direitos ou interesses cuja defesa se encontre na ação popular prosseguida, consideram-se automaticamente representados pelo efetivo autor da ação (o autor popular). Aqui salva-se à exceção nos casos em que alguém dentro dos representados exercer o seu direito de autoexclusão, previsto no artigo 15º da Lei nº 83/95. Aqui, segundo o artigo 19ºda Lei, presenciamos uma desconformidade perante ao modelo típico de representação processual, uma vez que quem se quiser fazer excluir do processo apenas tem de declara a sua vontade, mediante o qual atribui ao silencio o valor de aceitação da representação na ação.
Ana Margarida Simão nº24301
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Bibliografia
Livros:
-Gomes Canotilho e Vital Moreira, “Constituição da Republica Portuguesa Anotada”, vol.I, 4ª edição, Coimbra Editora, 1997
-José Duarte Coimbra, “A legitimidade do interesse na Legitimidade Ativa de Particulares para a impugnação de atos administrativos”, 2012/2013
-José Carlos Vieira de Andrade, “A justiça Administrativa”,13ª edição, Almedina, 2014
- Mário Aroso de Almeida,” sobre a legitimidade popular no contencioso administrativo português in Cadernos de Justiça Administrativa, nº101”, 2013
-Nuno Sérgio Marques Antunes, “O direito de ação popular no contencioso
administrativo”, Lex, 1997
-Paulo Otero, “A ação popular; configuração e valor no atual Direito português” in Separata da Revista da Ordem dos Advogados, ano 59, III- Lisboa, 1999
Jurisprudência:
-Paulo Otero, “A ação popular; configuração e valor no atual Direito português” in Separata da Revista da Ordem dos Advogados, ano 59, III- Lisboa, 1999
Jurisprudência:
-Acórdão do Tribunal Central Adminsitratvo do
Sul. Processo nº 02168 de 08 de fevereiro de 2006
[1] Acórdão
Do Tribunal Central Administrativo (1ªSecção) de 13.05.1995
[3] Mário
Aroso de Almeida,” sobre a legitimidade
popular no contencioso administrativo português in Cadernos de Justiça Administrativa,
nº101”, 2013
[4] Miguel
Teixeira de Sousa, “A Legitimidade
Popular na Tutela dos Interesses Difusos”, Lex, Lisboa, 2003
[5] Acórdão
do Tribunal Central Administrativo Sul - Processo nº 02168 de 08 de fevereiro
de 2006
[6] AC STJ
7617/15.7T8PRT.S1 de Setembro 2016
[7] Miguel
Teixeira de Sousa (obra supra citada)
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