A legitimidade das partes, no âmbito
do processo administrativo, configura-se como, talvez, o mais relevante
pressuposto processual relativo às partes, merecendo então uma consagração especialmente
detalhada no Código de Processo dos Tribunais Administrativos (doravante CPTA).
Este tipo de legitimidade,
correspondendo a um dos pressupostos relativos aos sujeitos do processo
administrativo, atua a par com a personalidade e capacidade judiciárias e o
patrocínio judiciário. De acordo com o disposto no CPTA, esta divide-se em
legitimidade ativa e legitimidade passiva. A primeira corresponde, segundo o
art. 9º, à legitimidade do autor para intentar a ação, correspondendo o mesmo
ao sujeito que alega a titularidade de uma situação, alegando também ter uma
estreita conexão com o objeto do processo, sendo “parte na relação material
controvertida”. Este mesmo autor só poderá afirmar que tem a referida conexão
com o alegado objeto quando tiver razões jurídicas que provem que qualquer
evento a suceder o afetará, tanto em sentido favorável como em sentido
desfavorável, resultando disto, então, uma clara vantagem ou uma clara desvantagem
para ele. Vendo então a sua esfera jurídica afetada por uma situação do género,
parece claro que possa ter a possibilidade – lá está, a legitimidade – para
atuar de alguma forma.
Já a legitimidade passiva corresponde
à legitimidade do sujeito que é demandado pelo autor na ação, com o objeto
configurado pelo mesmo. Poderá ser “a outra parte na relação material controvertida”
ou “as pessoas ou entidades titulares de interesses contrapostos aos do autor”,
quando for caso disso (art. 10º CPTA). Para alguém, efetivamente, ter
legitimidade ativa, tem que ter uma posição jurídica correlativa à posição
jurídica passiva deste demandado.
Neste texto, apesar da multiplicidade
de questões que podem e devem ser analisadas relativamente tanto ao regime da
legitimidade ativa como da legitimidade passiva, tentar-me-ei focar mais na
primeira, mais especificamente na locução “interesse direto e pessoal”,
referido no artigo 55º/1 a), relativo à ação impugnatória de atos
administrativos, tentando analisar cada uma das três noções, uma vez que podem
suscitar diversos entendimentos, sendo prova disso a diversidade de opiniões
doutrinárias que existem a seu respeito.
No entanto, antes de passar à análise
dos conceitos, cabe ainda analisar o artigo 55º CPTA e a sua relação com o
artigo 9º.
Como já foi dito anteriormente, os
regimes da legitimidade ativa e passiva dividem-se em dois artigos, o 9º e o
10º CPTA. Isto acontece dada a complexidade de temas de que se tem que tratar
relativamente a cada uma das legitimidades.
O critério do artigo 9º/1, apesar de
parecer o critério comum, acaba no entanto por ser derrogado por um amplo
conjunto de soluções especiais expressas noutros artigos, onde se inclui o art.
55º. Assim, acaba por ser um artigo de aplicabilidade residual, podendo
arriscar dizer-se que se aplica especialmente aos litígios que se apresentam
mais no âmbito do processo civil e que não são os mais utilizados no âmbito do
processo administrativo. Portanto, usa-se apenas para os casos que não são
objeto de regime especial próprio no CPTA.
Já o artigo 55º, critério especial do
critério comum do art. 9º, é referente à legitimidade ativa nas ações de
impugnação de atos administrativos. Assim, corresponde a anulações ou
declarações de nulidade de um ato (art. 50º) e, apesar de as declarações de
inexistência não serem objeto de processo impugnatório (não foi praticado ato,
não há ato a ser impugnado) também a estas se aplica.[1]
Cabe ainda referir o que são os “atos
administrativos impugnáveis”, objeto do artigo 55º. O princípio geral dos
mesmos está referido no artigo 51º CPTA, correspondendo então a “decisões que,
no exercício de poderes jurídico-administrativos, visem produzir efeitos
jurídicos externos numa situação individual e concreta”. São também atos
administrativos que se encontram como suscetíveis de provocar lesões imediatas
nas posições jurídicas de particulares[2],
correspondendo isto até a um direito fundamental atribuído pelo legislador, no
artigo 268º/4 da nossa Constituição.
Tendo agora mais assentes os aspetos
essenciais a tratar antes de entrar na especialidade do artigo 55º/1 a),
relativos ao critério residual do art. 9º, aos aspetos gerais do critério
especial do artigo 55º e à noção de “ato administrativo impugnável”, passemos
então para a análise das 3 noções principais que este trabalho visa tratar.
I.
Interesse:
Segundo o professor Vasco Pereira da
Silva[3], o
artigo 55º/1 a) CPTA, ao referir que, para ter legitimidade para um particular
impugnar um ato, tem que ter um “interesse direto e pessoal”, quer-nos dizer
que tem que haver uma alegação por parte do mesmo de uma titularidade de um
direito subjetivo. Assim, qualquer indivíduo que possa alegar a titularidade de
uma posição jurídica de vantagem ou de parte na relação material controvertida,
tem o direito a defender um interesse próprio, tendo então legitimidade para
tal.
Partamos, primeiro, da noção de
“interesse”. De acordo com o sentido objetivo da palavra, esta pode ter três
definições[4].
Pode significar: ter uma necessidade que a verificação de certo conteúdo
satisfaz; a verificação de certo conteúdo ser boa para a entidade que tem o
interesse; ou ter razão para querer que se verifique determinado conteúdo.
Também para alguns autores,
“interesse” é um antónimo de “dano”[5].
Assim, se alguém sofre um dano, não foi satisfeito o seu interesse. Em
contrapartida, se esse alguém conseguiu satisfazer certo interesse, evitou um
dano.
Antes da reforma da reforma do
Contencioso Administrativo português, que compreendeu alterações no CPTA, o
artigo 55º/1 a) continha não uma dupla mas sim uma tripla qualificação de “interesse”
para a ação impugnatória do ato administrativo, originária do contencioso
administrativo francês[6].
Assim, o interesse teria que ser direto, pessoal e legítimo.
Para Marcello Caetano, era legítimo
todo o interesse decorrente do facto de o seu titular ter sido desfavorecido no
processo em que foi praticado o ato recorrido ou que se mostre ser objeto de
proteção jurídica[7].
Assim, o interesse só não seria legítimo se a lei visasse unicamente a proteção
dos interesses da Administração e seria claramente ilegítimo quando a utilidade
concreta para o autor fosse reprovada pela ordem jurídica.
No entanto, este conceito acabou por
ir abaixo com a reforma da reforma de 2015, mesmo que alguns autores considerem
que foi uma exclusão apenas aparente deste conceito[8].
Pessoalmente, tendo em conta que Maurice Hauriou, criador da tripla
qualificação, considera como legítimo o “resultado de uma situação jurídica
definida em que o interessado se encontrasse face à Administração” e
considerando que o “interesse direto e pessoal” se conduz em grande parte nesse
sentido, acho a consideração bastante viável, apoiando então em grande parte a
minha opinião relativa à definição de interesse no mesmo sentido que o
professor José Duarte Coimbra[9],
que considera que ter interesse corresponde à terceira hipótese da definição
dada pelo professor Pedro Múrias, ou seja, corresponde a ter razões jurídicas
para querer impugnar um ato, sendo esse ato resultado da situação jurídica
ainda agora mencionada.
II.
Direto:
Já relativamente ao caráter direto do
interesse, parece-me ser a noção de mais difícil compreensão. Para Marcello
Caetano, haveria interesse direto quando o provimento do recurso implicasse a
anulação de atos jurídicos que constituíssem um entrave a satisfazer pretensões
anteriormente formuladas pelo recorrente ou que fossem causa imediata de
prejuízos infligidos pela Administração[10].
Já o Supremo Tribunal Administrativo
defende que haverá interesse direto tendo em conta as vantagens que o autor da
ação de impugnação alega que poderá ter com a anulação do ato, devendo então os
efeitos da anulação do ato repercutir-se, de forma direta e imediata, na sua
esfera jurídica. Assim, ao abrigo do artigo 55º/1 a), quem “espera obter da
anulação do ato impugnado um certo benefício e se encontra em condições de o
receber” terá interesse direto, interesse esse que não poderá de alguma forma
ser “longínquo, eventual ou hipotético”.[11]
Para Mário Aroso de Almeida[12],
a questão do interesse “direto” corresponde a apreciar se efetivamente existe
um interesse atual e efetivo em pedir a anulação ou declaração de nulidade do
ato que é impugnado. (“Encontra-se o impugnante numa situação efetiva de lesão
que justifique a utilização do meio impugnatório?”). Refere então que o
interesse não tem que ver com a legitimidade processual, mas sim com a questão
de saber se o alegado titular, parte legítima no processo, tem efetiva
necessidade de tutela judiciária/interesse processual/interesse em agir.
Na minha opinião, quanto à utilização
da palavra “atualidade” para caracterizar a noção “direto” constante do artigo
55º/1 a) por Mário Aroso de Almeida, parece-me ser um termo arriscado. Se, com
o mesmo termo, quisermos dizer “algo que está a acontecer no
momento”/”interesses que estão a ser lesados ao mesmo tempo que a ação de
impugnação decorre”/esfera jurídica do sujeito a ser lesada no exato momento em
que o autor quer impugnar o ato, parece-me um termo incorreto e que pode gerar
confusão. Isto porque, ao alegar A. que quer impugnar um ato administrativo
porque este lhe vai, com toda a certeza, causar um prejuízo que ainda não está,
no entanto, a ser causado, de acordo com esta noção não há um interesse direto
e logo, não haveria legitimidade para a ação de impugnação, o que seria
inadequado e injusto. Já utilizando o termo no sentido de “atualidade no
interesse em agir”, ou seja, o autor ter, naquele preciso momento, razões para
querer agir, mesmo que ainda não verificadas, já me parece mais fácil de
conceber.
No entanto, relativamente a esta noção
constante do artigo 55º/1 a) parece-me de preferir a opinião do professor José
Duarte Coimbra. Assim, enquanto Mário Aroso de Almeida defende que o interesse
direto é um “interesse processual que deve ser atual e efetivo”, José Duarte
Coimbra vem, no entanto, dizer que essa atualidade e efetividade nada têm que
ver com o interesse em agir. O interesse em agir é, portanto, o interesse do
autor em demandar e do réu em recorrer, juntamente com uma utilização de um
meio adequado para agir processualmente (no caso em concreto, falando-se de
impugnação de atos administrativos, sendo o meio processual adequado para
deixar de existir um ato para essa mesma impugnação)
III.
Pessoal:
Por fim, quanto ao caráter pessoal do
já muito referido “interesse em impugnar”, não me parece ser um conceito que
suscite grandes dúvidas. Para Marcello Caetano, este corresponde à situação em
que haja uma relação de titularidade entre a pessoa do recorrente (pessoa essa
que pode ser singular ou coletiva) e a “pretensão por cuja vitória se pugna ou
o prejuízo causado pelo ato cuja anulação se requer”[13].
Já Mário Aroso de Almeida afirma que este interesse trata de se poder exigir
que a utilidade que o interessado pretende obter com a anulação ou declaração
de nulidade do ato impugnado seja uma utilidade pessoal, que ele reivindique
para si próprio e não para terceiros. Assim, terá legitimidade para agir aquele
que alegue ser, ele próprio, o titular do interesse em nome do qual se move o
processo.[14]
Assim, seguindo a opinião de Mário
Aroso de Almeida, podemos então afirmar que um interesse é “pessoal” quando se
exige que a utilidade que a declaração de nulidade ou anulação vai trazer seja
uma utilidade pessoal para o autor da ação. Portanto, quando o autor tiver
interesse pessoal na impugnação do ato quererá dizer que a procedência da ação
se vai repercutir favoravelmente na sua esfera jurídica, e vice-versa.
IV.
Conclusão:
Em suma, podemos afirmar, tendo em conta
os conceitos aprofundados neste texto, que terá legitimidade para impugnar um ato
administrativo nos termos do artigo 55º/1 a) aquele que tenha razões jurídicas para
querer que tal aconteça, uma vez que verá na sua verificação uma vantagem a seu
favor, havendo um interesse em agir tanto da parte do autor como do réu em
contradizê-lo, mediante a utilização dos meios processuais adequados.
Cabe ainda referir, a título de pequena
nota, em referência à segunda parte do mesmo artigo e também a título de
conclusão, que o interesse direto e pessoal não incluirá, no entanto, apenas as
lesões referidas no mesmo (“lesado pelo ato nos seus direitos ou interesses
legalmente protegidos”) mas também as situações que, no momento em que o ato
está a ser impugnado, estão a provocar consequências desfavoráveis na esfera
jurídica do autor, trazendo-lhe a impugnação vantagens diretas e imediatas,
também se incluindo – na minha opinião (relativamente à questão tratada
anteriormente sobre o caráter “direto” do interesse) – aquelas lesões que,
eventualmente, mesmo que não num futuro demasiado longínquo, se irão repercutir
na esfera jurídica do particular.
Rita Sampaio D’Andrade, 4ºA, nº 26 226
[1]
MÁRIO AROSO DE ALMEIDA, Manual de
Processo Administrativo
[2]
VASCO PEREIRA DA SILVA, O Contencioso
Administrativo no Divã da Psicanálise
[3]
VASCO PEREIRA DA SILVA, O Contencioso
administrativo no divã da psicanálise
[4]
PEDRO MÚRIAS, O que é um interesse, no
sentido que geralmente interessa aos Juristas, in Estudos em Memória do Prof. Doutor Saldanha Sanches
[5]
Também PEDRO MÚRIAS, O que é um
interesse, no sentido que geralmente interessa aos Juristas, in Estudos em Memória do Prof. Doutor Saldanha
Sanches
[6]
VASCO PEREIRA DA SILVA, O Contencioso
administrativo no divã da psicanálise
[7]
RUI CHANCERELLE DE MACHETE, A
legitimidade dos contra-interessados nas ações administrativas comuns e
especiais, in Estudos em homenagem ao
Professor Doutor Marcello Caetano
[8]
JOSÉ DUARTE COIMBRA, A “legitimidade” do
Interesse na Legitimidade Activa de Particulares para impugnação de actos
administrativos
[9]
JOSÉ DUARTE COIMBRA, A “legitimidade” do
Interesse na Legitimidade Activa de Particulares para impugnação de actos
administrativos
[10]
RUI CHANCERELLE DE MACHETE, A
legitimidade dos contra-interessados nas ações administrativas comuns e
especiais, in Estudos em homenagem ao
Professor Doutor Marcello Caetano
[11]
MÁRIO AROSO DE ALMEIDA, Manual de
Processo Administrativo
[12]
Também MÁRIO AROSO DE ALMEIDA, Manual de
Processo Administrativo
[13]
RUI CHANCERELLE DE MACHETE, A
legitimidade dos contra-interessados nas ações administrativas comuns e
especiais, in Estudos em homenagem ao
Professor Doutor Marcello Caetano
[14]
MÁRIO AROSO DE ALMEIDA, Manual de
Processo Administrativo
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