“Ações populares” no âmbito do Contencioso Administrativo

“Ações populares” no âmbito do Contencioso Administrativo

A Constituição da República Portuguesa (daqui doravante designada de CRP), no seu ART.52°/3, configurou a ação popular como forma de legitimidade processual ativa dos cidadãos que poderá ser exercida perante qualquer tribunal – individualmente ou por intermédio de associações representativas – independentemente do interesse pessoal ou da existência de uma relação especifica com os bens ou interesses difusos que estiverem em causa. O direito de ação popular é um corolário do princípio democrático e da democracia participativa (ART.2º da CRP), na medida em que permite a participação política e a intervenção democrática dos cidadãos na vida política, para fiscalizar a legalidade e defender os interesses da coletividade.

Em regra, a ação popular caracteriza-se pelo seu caráter objetivo, uma vez que não visa a defesa de posições jurídicas subjetivas bem como, pela sua dimensão supra-individual e comunitária consubstanciada nos valores que determinam o respetivo objeto (embora a ação popular local vise a defesa da legalidade).

Temos assim duas categorias de ações populares: as ações populares sociais ou administrativas e as ações populares locais, consagradas nos ART.9°/2 do CPTA e 55°/2 do CPTA, respetivamente.

A ação popular local é uma espécie qualificada das impugnações de atos administrativos, admissivel apenas relativamente a esses pedidos – ART.55°/2 – à qual a revisão do CPTA de 2015 veio alargar o objeto da ação, objeto esse que antes incidia sobre as decisões dos órgãos das autarquias locais ás dos órgãos das entidades por elas constituídas ou que delas dependam.

Ação popular social (a que a lei designa por ação popular administrativa), é consagrada no ART.9°/2 do CPTA como um critério autónomo de legitimação concretizado no exercício da ação popular destinada à defesa de interesses difusos a que se reporta o ART.52°/3 da CRP, para além de já poder adoptar qualquer das formas e integrar qualquer dos pedidos principais previstos no CPTA, o que resulta expressamente do ART.12°/1 da Lei nº.83/, Lei da Ação Popular (doravante designada de LAP), alteração trazida pela revisão de 2015.

Em sede de ações populares cabe essencialmente analisar quatro situações: 1. Âmbito da ação popular; 2. Bens tutelados pelas ações populares; 3. Legitimidade ativa das ações populares; 4. Situações jurídicas ativas tuteladas na ação popular.

1.  A ação popular administrativa aplica-se a todas as espécies processuais que integrem o contencioso administrativo e pode ser utilizada para a obtenção de qualquer das providências judiciárias legalmente admissíveis (ART.12°/1 da LAP).

A ação popular não é pois um meio processual mas uma forma de legitimidade que permite desencadear os diversos tipos de ações ou providencias cautelares que se tornem necessárias à defesa dos interesses difusos.

Portanto, nada obsta a que para além das providências que podem ser deduzidas no domínio tradicional da impugnação de atos administrativos, possam ser deduzidos, no exercicio da ação popular, pedidos relativos à condenação da pratica do ato devido – ART.68°/1, alínea f) do CPTA  – à declaração de ilegalidade de norma, de desaplicação da norma ou da condenação à emissao de normas – ART.73°,nº.1 e 3 e ART.77°,nº.1 do CPTA – à validade ou à execução de contratos – ART. 77°-A,nº.1,alínea h) e nº.2,alínea d) do CPTA – ou destinados a efetivar a responsabilidade civil por danos ambientais.

Releva ainda neste ponto aludir a uma discussão doutrinária e jurisprudencial de saber se as ações populares são, ou não, uma forma de processo. Numa conceção mais tradicional da ação popular defendia-se que a ação popular não é um meio processual autónomo, mas apenas um direito que pode ser exercido através de meios pré-existentes. Em sentido diferente aponta a jurisprudência mais recente, que tem vindo a difundir a ideia de que a ação popular “não visa apenas o alargamento da legitimidade processual ativa dos cidadãos nas matérias ali previstas, constituindo ela própria um meio processual, com regras de tramitação especial”.

A maioria da doutrina atual tem qualificado a ação popular como “uma ação em sentido técnico, isto é, um meio processual pertencente ao contencioso administrativo”.

O Profº.Mário Aroso de Almeida defende que não temos uma forma de processo, apontando como argumento o facto de as pessoas e as entidades que são referidas no ART.9º/2 do CPTA disporem de legitimidade para recorrer a pretensões diversas que correspondem à ação administrativa comum ou especial vindo a tramitação da LAP introduzir apenas um conjunto de especialidades ao modelo normal de tramitação, não tendo contudo autonomia para se considerar uma forma independente de processo.

Já o Profº.Vieira de Andrade, por seu lado parece incluir a ação popular nas formas de processo principais, dizendo contudo que o CPTA parece não qualificar as ações populares como tipos especiais de ações e designa estas como espécies qualificadas relativas a vários tipos de ações.

Neste sentido, deve entender-se que a ação popular não é, em si mesma, uma forma de processo, antes pode revestir qualquer das formas de processo consagradas no CPTA (ex: impugnação de ato administrativo).

2.     A saúde pública, o ambiente, o urbanismo, o ordenamento do território, a qualidade de vida, o património cultural, os bens do Estado, das Regiões Autónomas e das autarquias locais, aos quais acrescem pela LAP, a proteção de consumo de bens e serviços, e o património de domínio público.

O elenco apresentado resulta da conjugação do ART.9°/2, que consagra o objeto das ações populares a título meramente exemplificativo, com o ART.1°/2 da LAP.

3.    A legitimidade é um pressuposto processual, na medida em que a apreciação do mérito da causa e o proferimento da decisão depende de estarem no processo partes legítimas. Como explica Vasco Pereira da Silva, a legitimidade destina-se a trazer a juízo os titulares da relação material controvertida. A legitimidade ativa traduz-se na possibilidade de iniciar um processo destinado a fazer valer uma pretensão em juízo, nas palavras de Vieira de Andrade, “a legitimidade ativa (…) implica a titularidade do direito (potestativo) de ação.

No processo administrativo a lei define um conceito regra de legitimidade ativa direta considerando o autor como parte legitima quando alegue ser parte na relação jurídica (material ou substancial) controvertida, isto é, em função da titularidade de um interesse ou direito legalmente protegido ( ART.9°/1 do CPTA).

No entanto a lei processual administrativa alarga a vários propósitos a legitimidade ativa a sujeitos que não são titulares da relação material controvertida, desde logo admite genericamente a ação popular administrativa (ou social), isto é a legitimidade de qualquer cidadão, Autarquia Local, Ministério Público, associações ou fundações para independentemente de qualquer interesse pessoal, promoverem judicialmente a defesa de determinadaos valores e bens constitucionalmente protegidos (ART.9°/2 do CPTA). Como explica o Profº. Mário Aroso de Almeida, o ART.9º/2 CPTA consagra um alargamento da legitimidade processual ativa a quem não alegue ser parte na relação material controvertida. Para este autor, o ART. 9º/2 CPTA desempenha duas funções: - dar expressão ao direito de ação popular no âmbito do contencioso administrativo e - atribuir legitimidade ativa a determinados sujeitos.

O alargamento da legitimidade ativa no âmbito da ação popular contribui para a garantia de uma tutela jurisdicional plena e efetiva, na medida em que permite assegurar a tutela de um maior número de posições jurídicas subjetivas dos particulares.

O critério de legitimidade ativa consagrado no artigo 9º/2 CPTA é concretizado e complementado pelos artigos 2º e 3º da LAP, pela referência a “nos termos previstos na lei”.

A admissibilidade da ação não passa assim só pela legitimidade das partes, mas também do interessse em agir próprio de cada figura, o que nos leva a poder concluir:

Os cidadãos podem defender quaisquer interesses (incluindo os individualizaveis), a lei não  exige qualquer elemento de conexão ou qualquer apropriação individual do interesse lesado. Quaisquer cidadãos no gozo dos seus direitos civis e políticos independentemente de terem ou não interesse direto na demanda terão legitimidade ativa – ART.2°/1 da LAP.

As associações e fundações terão legitimidade ativa nas ações populares independentemente de terem ou não interesse direto na demanda, desde que reportem à defesa dos bens ou interesses de qualquer das espécies mencionadas no nº.2 do ART.9° do CPTA, podendo defender interesses coletivos ou difusos, cuja defesa se inclua expressamente no âmbito das suas atribuições ou dos seus objetivos estatutários, num respeito pelo principio da especialidade do fim e da territorialidade – ART.3°/2 da LAP. O seu direito de ação circunscreve-se assim, à área da sua intervenção principal e de acordo com a respetiva incidência geográfica, que tanto pode ser no âmbito nacional, local ou regional.

As autarquias locais - ART.2°/2 da LAP – terão o seu direito à ação popular delimitado em relação aos interesses de que sejam titulares residentes na área da respetiva circunscrição. Neste âmbito, a legitimidade ativa das autarquias locais orienta-se por um princípio de territorialidade, uma vez que está limitada à prossecução da satisfação das necessidades próprias das populações respetivas e defesa dos seus interesses coletivos ou comunitários.

O que leva a entender que as Autarquias Locais podem agir em defesa de interesses difusos nas mesmas condições em que o poderá fazer qualquer cidadão desde que esses interesses se revelem no âmbito da respetiva área territorial, não se encontrando condicionada neste ponto por qualquer critério de competência funcional.

A delimitação de atribuições e competências das Autarquias locais, revela apenas para o efeito de definir legitimidade ativa das mesmas quando pretendam intervir na defesa de um direito pessoal, como no âmbito das relações interadmnistrativas, quando atuem na prossecução de um interesse próprio que lhes caiba especialmente defender – cf.ART.37°/1, alínea n); 55°/1, alinea c), 68°/1, alínea c) do CPTA.

O Ministério Público apenas pode em regra defender os valores comunitários enquanto interesses públicos ou direitos fundamentais. Assim, compete ao Ministério Público a defesa, nos termos da lei, dos interesses coletivos e difusos (artigo 3º/1 e) Estatuto do Ministério Público (EMP). O Ministério Público não é um ato popular na ótica da LAP, mas a sua legitimidade ativa no âmbito da ação popular já decorre dos artigos 9º/2 CPTA, do 51º ETAF e do 3º/1 EMP.

4.  As posições jurídicas de vantagem face à Administração de que os particulares podem ser titulares podem ser classificadas em três categorias que se reconduzem aos tipos de interesses tutelados pelas ações populares: i) direitos subjectivos, ii) interesses legítimos e iii) interesses difusos, estes que a doutrina entende dividir-se em interesses difusos em sentido próprio e interesses individuais homogéneos.

Começando por aludir a esta ultima distinção doutrinária, os interesses difusos em sentido próprio são vistos enquanto interesses comunitários (interesses da generalidade das pessoas que integram a comunidade mas que não são individualizáveis, daí serem supra-individuais como já mencionado), ou nas palavras do Profº. Luís Fábrica, são a “refracção em cada indivíduo de interesses unitários da comunidade, global e complexamente considerada”.  A tutela relativa aos interesses difusos verificar-se-á quando proposta por um sujeito que atua com vista à proteção de bens da comunidade.

Já quanto aos interesses individuais homogéneos – ou direitos subjetivos fracionados – reportam-se a bens susceptíveis de apropriação individual exclusiva. A tutela de interesses individuais homogéneos justifica-se quando os direitos ou interesses de uma pluralidade de sujeitos são violados e, por isso, a lesão afeta uma pluralidade de sujeitos de forma homogénea. O ator popular é um dos vários lesados.

Para o Profº. Vieira de Andrade a expressão independentemente de ter interesse pessoal parece indicar a inclusão na ação popular administrativa da defesa de interesses e posições individuais que o mesmo considera uma ampliação equivoca da figura, na medida em que sobrepõe mal a ação popular (legitimidade popular para a defesa de interesses trans-individuais e indivisíveis) à ação particular (legitimidade individual, para defesa de interesses divisíveis e individualizaveis, ainda que partilhados).

Nesta perspetiva, e à luz da LAP que consagra como objeto de tutela através da ação popular tanto os interesses difusos em sentido próprio como os interesses individuais homogéneos, o Profº Mário Aroso de Almeida vem criticar esta unidade de regime, por entender que a tutela dos interesses difusos e a tutela dos interesses individuais homogéneos não deveria ser idêntica.

Finalmente, no âmbito da discussão acerca das situações jurídicas ativas dos particulares, o Profº. Vieira de Andrade defende que as posições jurídicas substantivas dos particulares face à Administração englobam direitos e interesses legalmente protegidos ou direitos num sentido amplo. Este autor explica que “as posições jurídicas substantivas implicam sempre uma intenção normativa de proteção efetiva de um bem jurídico determinado particular, seja em primeira linha (direitos subjetivos), seja em segunda linha (interesses legalmente protegidos)”. Neste sentido, o autor entende que os interesses difusos são interesses legalmente protegidos por serem posições de vantagem qualificadas pela existência de um interesse particular tutelado indireta ou reflexamente por uma norma jurídica.

O Profº. Vasco Pereira da Silva critica a tripartição das posições dos particulares (direitos subjetivos, interesses legítimos e interesses difusos), por entender que o que está em causa são sempre direitos subjetivos, porque o que alguma doutrina qualifica como interesses legítimos ou interesses difusos são ainda direitos subjetivos, não obstante terem conteúdos diferentes. Este autor considera que a suposta diferença entre direitos subjetivos, interesses legítimos e interesses difusos não assenta na natureza dos direitos em causa, mas apenas no modo como a ordem jurídica atribui essas posições jurídicas de vantagem e no grau de intensidade da proteção conferido pela norma. O mesmo defende que os particulares são titulares de direitos subjetivos sempre que uma norma jurídica incida sobre eles e lhes confira uma posição de vantagem em relação à Administração, o que significa que “o indivíduo é titular de um direito subjetivo em relação à Administração, sempre que uma norma jurídica não vise apenas a satisfação do interesse público mas também a proteção dos interesses particulares, que resulte uma situação de vantagem objetiva concedida de forma intencional, ou ainda quando dela resulte a concessão de um mero benefício de facto decorrente de um direito fundamental”.

BIBLIOGRAFIA:

- SILVA, Vasco Pereira da, O Contencioso Administrativo no Divã da Psicanálise, 2ª edição, Almedina.

- ANDRADE, José Carlos Vieira de, A Justiça Administrativa (Lições), 2017, Almedina.

- ALMEIDA, Mário Aroso de, Manual de Processo Administrativo, 2017, Almedina.

- ALMEIDA, Mário Aroso de/CADILHA, Carlos Alberto Fernandes, Comentário ao código de processo nos tribunais administrativos, 4ª edição, Almedina.

26743, Inês de Oliveira Pereira