O Decreto-Lei n.º 214-G/2015 de 2 de outubro, que entrou em vigor no dia 2 de dezembro, permitiu a aprovação da reforma do Contencioso Administrativo português, compreendendo a revisão do CPTA, do ETAF e ainda alterações específicas em certas legislações, em especial para o presente comentário, à Lei de Ação Popular. No âmbito desta revisão, foi introduzida a opção de reservar no artigo 4º do ETAF a disciplina da delimitação do âmbito da jurisdição dos tribunais administrativos e fiscais, com a remissão do 1º/1, em consonância com o 212º/3 da CRP.
Resultante deste artigo 4º do ETAF encontramos concretamente a alínea k), que permite aos tribunais administrativos e fiscais o conhecimento dos litígios dirigidos a promover a prevenção, cessação e reparação de todo o tipo de violações a valores e bens constitucionalmente protegidos, que resultem da atuação de entidades públicas em relação às matérias elencadas, em especial em matéria do ambiente. Este preceito já constava do artigo 4º/1 l), anterior à revisão de 2015. Apesar de não haver alterações significativas, surge ainda assim algumas questões.
Quem tem legitimidade ativa para a tutela do bem ambiente?
O 4º/1 k) do ETAF está pensado para a ação popular e ação pública. Para além da função subjetiva, de proteção plena e efetiva dos direitos do particulares, o Contencioso Administrativo desempenha também uma função objetiva de tutela da legalidade e do interesse público.
A ação popular e ação pública são entendidas como mecanismos de extensão da legitimidade procedimental e processual, que visam a defesa de interesses da coletividade, incidindo por isso sobre grandezas maiores do que a capacidade de apropriação do sujeito individual. No que respeita à ação pública, ela constitui atualmente o principal poder de intervenção processual do Ministério Público. Quanto à legitimidade popular, o artigo 2º/1 e 2 da Lei nº83/95 de 31 de agosto concede-a qualquer cidadão no gozo dos direitos civis e políticos, a associações e fundações e autarquia locais defensoras dos interesses de que sejam titulares residentes na área da respetiva circunscrição.
A natureza simultaneamente coletiva e pública do bem ambiente resulta dos artigos 9º/2 do CPTA, dos artigos 52º/3 e 66º/2 da CRP e da insusceptibilidade de defender diretamente o interesse individual da legitimidade singular. Na sequência das várias revisões constitucionais, o âmbito do 66º/2 da CRP foi alargado, constituindo hoje, como refere Carla Amado Gomes, um caso claro de obesidade normativa. A noção ampla de ambiente abarca realidades como património cultural, natural e construído; o ordenamento do território; o
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urbanismo, a qualidade arquitetural das povoações e a saúde publica. Para além disso, o artigo 5º/2 Lei de Bases de Ambiente (Lei n.º 19/2014, de 14 de abril) contém uma certa indefinição em relação ao que é o direito ao ambiente.
Desta forma qualquer cidadão pode agir em defesa do ambiente, independentemente do contacto efetivo com a situação em que se encerra, por exemplo se se verificarem certas descargas de produtos tóxicos no rio Douro, um residente em Faro pode sindicar tal situação. Porém, na prática, o que acabará por acontecer é que as ações sejam promovidas por quem está mais próximo do bem, uma vez que possivelmente terá maior perceção da sua degradação, mas em teoria a legitimidade é extensível a qualquer cidadão nacional ou estrangeiro.
Em relação às ações promovidas por associações e fundações, temos a particularidade da referência expressa da defesa dos interesses em causa nas atribuições estatutárias ou nos seus objetivos estatutários, que o legislador refere no artigo 3ºb) da Lei nº83/95. Não se apresenta concretamente um problema uma vez que a noção constitucional de ambiente sendo uma noção ampla abarca um conjunto de interesses: designadamente saúde, urbanismo, ordenamento do território, arquitetura urbana.
Se por exemplo a ação for para além do que está referido nas atribuições duma associação, esta mesma não pode atuar porque ela própria se autolimitou na sua capacidade de atuação. No entanto, os seus dirigentes e associados, fora do âmbito institucional, podem sempre agir através da ação popular.
No que respeita às autarquias locais, estas entidades estão constitucional e legalmente implicadas na tarefa de proteção do ambiente. Nos termos dos artigos 23º/k) e 7º/h) da Lei n.º 75/2013, de 12 de setembro, é lhes conferida competência própria de atuação neste âmbito. Significa que o exercício da tutela declarativa, dentro da sua competência, precede à via judicial, mas poderá existir situações de defesa de bens ambientais pelas autarquias contra entidades públicas (nomeadamente problemas de delimitação de competências) ou contra entidades privadas numa perspetiva patrimonial (por exemplo ações de reivindicação de propriedade em zona de reserva natural).
Quem tem legitimidade passiva perante a violação de normas ambientais?
O artigo 4º/1 k) do ETAF recorre ao critério objetivo da natureza da entidade demandada: desde que esteja em causa uma atuação de uma entidade pública, o litígio deve ser submetido à apreciação dos tribunais administrativos. Desta maneira são abrangidas as operações materiais resultantes quer de atuações de gestão pública ou quer de gestão privada. Desde que não constituam ilícito penal ou contraordenacional, cabe aos tribunais administrativos o julgamento das questões relativas a comportamentos que conduzem a uma lesão ou ameaça de lesão de bens ambientais. Esses comportamentos podem ser de entidades públicas e de entidades que, embora revistam forma privada, desempenham funções materialmente administrativas.
Mário Aroso de Almeida reitera que esta mesma alínea do artigo 4º não pode ser analisada isoladamente e por isso dela resulta que, as ações dirigidas à prevenção, cessão ou reparação de atividades privadas lesivas dos valores mencionados, só estão excluídas do âmbito da jurisdição administrativa desde que não seja no âmbito do exercício de funções materialmente administrativas, nem sejam disciplinadas por normas de direito administrativo: as atividades privadas estão assim incluídas no âmbito da jurisdição administrativa, no caso de estarem sujeitas à necessidade de autorização ou licença (podendo nessa hipótese estarem a ser empreendidas ao abrigo de uma autorização ou licença ilegal ou sem cobertura da autorização ou licença legalmente exigida), assim como quando se trate de atividades proibidas por normas de direito administrativo que imponham à AP o dever de prevenir e reprimir a respetiva violação.
As violações ao direito do ambiente compreendem apenas ações, ou também comportamentos omissivos?
Quando esteja em causa a violação de normas de proteção ambiental, por certas entidades, por exemplo quando emitem poluição acima dos níveis aceitáveis. Neste caso está em causa uma ação contrária às normas ambientais. Para além destas situações, os comportamentos omissivos também devem ser considerados relevantes. Neste âmbito serão consideradas as omissões de fiscalização das atividades de certas entidades. Por exemplo quando numa situação de intenso ruído, ultrapassando os parâmetros estabelecidos no Regulamento Geral do Ruído (aprovado pelo DL n.º 9/2007, de 17 de janeiro), resultante de atividade industrial, um cidadão apresente queixa perante entidade licenciadora da atividade (Direção Regional de Economia) Inspeção-Geral do Ambiente e do Ordenamento do Território CCDR e esta entidade nada faz.
Carla Amado Gomes refere que um privado que, por ação ou omissão viole normas de proteção ambiental, a Administração pode ser demanda nos tribunais administrativos, uma vez que estará consubstanciada uma relação jurídica administrativa na omissão indevida da entidade com competência fiscalizadora de instalações ou atividades autorizadas.
Por força da alínea a) do nº 2 do artigo 66º da CRP determina-se a necessidade de autorização, na maioria das vezes, das intervenções suscetíveis de causar impactos ambientais. Numa situação em que esteja em causa a validade de uma autorização independentemente de se estar a defender interesses individuais (por exemplo danos à saúde) ou coletivos (danos a uma espécie animal) os tribunais administrativos são competentes.
Mesmo não sendo sindicada num tribunal cível a validade do ato, mas apenas a ilicitude da conduta do titular da autorização, poder-se-á alegar que se está a agir através dum ato conformador da sua atividade, chamando a Administração à demanda. O que poderá levar ao tribunal à suspensão dos autos e à propositura de uma ação administrativa especial, com vista à declaração de nulidade do ato, cumulada com um pedido indemnizatório deduzido contra a Administração. Perante a inércia do autor, o tribunal cível apreciará o litígio numa configuração privatista e poderá até chegar à conclusão de que o réu age sem culpa por a ilicitude residir no padrão de atuação. O que obrigará o autor a propor nova ação, mas desta vez junto dos tribunais administrativos.
Se estiver em causa violações de normas ambientais cometidas por entidades privadas (não exercendo funções materialmente administrativas) não tendo por base um ato autorizativo, os autores populares podem recorrer aos tribunais administrativos provando que fizeram uma denúncia prévia da situação às autoridades competentes e que estas mesmas nada fizeram. Se assim não for, apesar do bem lesado ser um bem público, o litígio será puramente privado, que apenas permitirá o conhecimento pelos tribunais comuns.
Existem casos, porém, em que surgem dúvidas sobre onde a ação poderá ser demandada. Perante a ofensa de normas ambientais, causada por uma atividade dum privado, sem autorização necessária, essa mesma atividade desenvolvida clandestinamente não apresenta a existência duma relação jurídica administrativa por ausência de autorização, nem atuação ou omissão de entidade pública.
Mário Aroso de Almeida, nestas situações, entende haver a violação de um dever de agir da Administração, tendo o foro administrativo a competência para conhecer o litígio. Carla Amado Gomes entende que este entendimento parte duma premissa de omnipresença da Administração Ambiental que num grande número de casos (pequenos poluentes, explorações localizadas em sítios ermos), não se verificaria. Entende por isso que, em cenários deste tipo, a jurisdição administrativa só será competente caso o autor demonstre que alertou as autoridades e estas se remeteram à inércia. Assim analogamente à previsão do 37º/3 do CPTA o conhecimento do litígio poderá ser do foro administrativo, devendo a ação administrativa ser proposta contra a entidade privada e contra a Administração que não realizou os seus deveres de fiscalização.
Uma outra situação que constitui dúvida será no caso de ofensa a normas ambientais, traduzida na exploração de uma atividade por um privado com autorização validamente concedida, mas abusando dos seus termos. Caso esta conduta seja sindicada sem pôr em causa a legalidade da autorização, no entendimento de Carla Amado Gomes, os tribunais competentes serão em princípio os tribunais comuns.
Fora dos tribunais administrativos ficam os litígios relativos à aplicação de sanções contraordenacionais, bem como questões relativas a direitos de personalidade, sempre que se desenrolem estritamente entre privados, ainda que sob a esfera do direito do ambiente.
AMADO GOMES, Carla, Direito Administrativo do Ambiente, in Tratado de Direito Administrativo Especial, I, coord. de Paulo Otero e Pedro Goncalves, Coimbra, 2009.
AMADO GOMES, Carla, Reflexões breves sobre a acção pública e a acção popular na defesa do ambiente, Temas e Problemas de Processo Administrativo 2.ª Edição Revista e Actualizada Intervenções dos Cursos de Pós-graduação,2011. [disponível em http://www.cej.mj.pt/cej/recursos/ebook_civil].
AROSO DE ALMEIDA, Mário, Manual de Processo Administrativo, 2ª edição, Almedina, 2016.
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Ana Sofia Janeiro
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