A autonomia das acções de responsabilidade perante actos ilegais da administração em face do recurso de anulação: a natureza objectiva do recurso
Para efeitos da presente publicação, na sequência do interesse suscitado
pelo estudo da tese de mestrado da Professora Margarida Cortez, iremos abordar
sumariamente o tema da autonomia das acções de responsabilidade perante actos
ilegais da administração em face do recurso de anulação, em conjugação com a
questão da natureza objectiva do recurso.
A 21 de Novembro de 1967, foi emitido pelo Governo o decreto-lei 48051, o
qual gerou, em torno do seu artigo 7º, controvérsia na doutrina e
jurisprudência, a respeito da sua interpretação. Legislou-se então que “o
dever de indemnizar (...) não depende do exercício pelos
lesados do seu direito de recorrer; mas o direito destes à reparação só
subsistirá na medida em que tal dano se não possa imputar à falta de
interposição de recurso (...) ”.
E, onde se deveria ler que em caso algum se excluiria, em
abstracto, o dever de indemnizar, estando sim ao dispor do tribunal decidir
que, no caso concreto, por o dano poder ter sido evitado mediante recurso à via
adequada à eliminação do ato lesivo, não haveria lugar a indemnização. Decisão
esta que, fundada numa excepção peremptória, incidiria sobre o mérito da causa.
Entendia então certa doutrina, seguida pela jurisprudência, que o
legislador quis consagrar o recurso como pressuposto processual da acção de
responsabilidade, e portanto que a omissão de interposição de recurso seria uma
excepção dilatória que levaria à absolvição da instância.
O Professor Marcello Caetano defendia que, se é certo que há danos que não
poderiam ser reparados pela execução da sentença anulatória, outros há que
poderiam ser reparados. E quanto a estes últimos, impor-se-ia recurso de
anulação, sob pena de, em caso de omissão, não poderem ser objecto de pedido de
indemnização.
Daqui se conclui que só poderiam ser, autonomamente, objecto da pretensão
indemnizatória, aqueles prejuízos que não estariam cobertos pela sentença
anulatória, e que portanto a acção de responsabilidade seria subsidiária face
ao recurso, o que contraria a própria lei que claramente consagra um princípio
de autonomia dos meios processuais.
Além de que, esta posição é em si mesma contraditória. Porquê
sujeitar a acção de responsabilidade, relativamente aos danos que seriam
reparados logo com a sentença anulatória, à interposição de recurso, se
a própria sentença anulatória esgotaria o efeito útil da pretensão
indemnizatória? Parece que o autor está na verdade a proceder a uma
delimitação do objecto destes mecanismos processuais, com base num princípio de
subsidiariedade, sustentando-se numa exigência de interposição de recurso que
na prática não oferece qualquer utilidade.
A separação dos planos, processual e substantivo, que o art.º7º confunde,
ocorreu então com a redacção dos artigos 38º do CPTA e 4º da Lei 67/2007.
Admitindo-se no primeiro que, não obstante o ato lesivo não ter sido impugnado
e já não o puder ser, pode ser instaurada acção de responsabilidade – que,
saliente-se, só teria provimento na verificação do pressuposto da ilicitude,
problema resolvido pela admissibilidade de o tribunal conhecer a título
incidental da ilegalidade do ato administrativo inimpugnável. Já o artigo 4º,
em termos similares aos da 2ª parte do artigo 7º, consagra a possibilidade de
eventual redução ou exclusão da indemnização em caso de culpa do lesado.
Na linha do que aqui foi exposto, a Professora Margarida Cortez defendeu,
por oposição à posição do Professor Marcello Caetano e à orientação
jurisprudencial a que deu azo, a autonomia da acção de responsabilidade
extracontratual por actos ilegais da administração. Tese esta que, além de se
basear na leitura correcta do texto legal, teve como principal argumento de
sustentação, a diferenciação de finalidades dos dois meios processuais.
Embora haja quem defenda a sua subjectivização, o recurso de
anulação tem como razão de ser primordial a garantia da
legalidade da actuação da administração, e não a protecção das posições
jurídicas dos particulares, em que se fundamenta a acção de
responsabilidade – o que não significa que não se consiga a tutela de direitos
subjectivos e interesses legalmente protegidos mediante a “reintegração da
ordem jurídica violada” [1], e vice-versa.
O carácter objectivo do recurso é demonstrado desde logo pela configuração
das causas de pedir em ambas as vias processuais. Se na acção de
responsabilidade, a causa de pedir tem sempre de assentar necessariamente num
dano - conceito este definido como ofensa de bens e interesses legalmente
protegidos do lesado. No recurso de anulação, a causa de pedir é a ilegalidade
– a violação de quaisquer normas jurídicas, independentemente de delas
resultar uma posição jurídico-subjectiva.
Salienta o Professor Vieira de Andrade, a propósito, que “nos termos do
art.º 95º, nº 2, o juiz tem de conhecer todos os vícios invocados pelo
autor e, além disso, deve averiguar oficiosamente a
existência de ilegalidades do ato impugnado, em derrogação do princípio da
limitação do juiz pela causa de pedir – este último é um aspecto objectivista
do modelo legal (...) ”[2] – ou seja, o processo não se destina
somente a “atacar” a ilegalidade lesiva do interesse do particular, mas mais
que isso, a ilegalidade do ato em si.
Em segundo lugar, o regime da legitimidade activa é também elucidativo de
que o que se trata no recurso não é da tutela de posições jurídico-subjectivas.
Seja porque no caso da acção particular, o art.º 55º/1 CPTA, em
termos mais amplos que o art.º 9º/1 (da acção administrativa comum), não
exige que o autor alegue ser parte na relação material controvertida,
bastando-se que este alegue ter um interesse directo e pessoal, o designado
interesse de facto – que não resulta de uma norma jurídica, “isto é, não
decorre de uma posição normativa identificável, traduzindo-se sim numa
utilidade, numa vantagem (...) “num benefício específico imediato [por isso um
interesse directo] para a esfera jurídica ou económica do autor [um interesse
pessoal] ”[3]”[4].
Seja porque se estende a legitimidade ao Ministério Público, órgãos
administrativos “relativamente a actos praticados por outros órgãos da mesma
pessoa colectiva” ou presidentes de órgãos colegiais “em relação a actos
praticados pelo respectivo órgão, bem como outras autoridades, em defesa da
legalidade, nos casos previstos na lei”. Manifestação clara de que o recurso de
anulação é, “na verdade, um processo objectivo sobre a legalidade de um acto
administrativo”.
Por último, temos como opinião que o argumento que melhor poderia
fundamentar uma orientação contrária reside no efeito repristinatório do
provimento do pedido de anulação. Isto porque, a eficácia da sentença, que
inicialmente se reconduzia à mera eliminação do ato administrativo ilegal da
ordem jurídica, hoje, além da proibição da reincidência, “impõe (...) a
reconstituição da situação que teria existido se não tivesse sido praticado o
ato ilegal ou se o ato tivesse sido praticado sem a ilegalidade – princípio da
reconstituição da situação hipotética actual”[5]. O artigo 50º/1 do CPTA conjuga-se assim
com o artigo 173º.
A isto acresce que, nos termos do art.º 176º/1, “quando a Administração não
dê execução à sentença de anulação (...) pode o interessado fazer valer o seu
direito à execução (...)”. Verificamos aqui, a titularidade dum direito
subjectivo por parte dos interessados [remissão para as considerações acerca da
legitimidade], que mediante recurso ao processo de execução de julgados podem
exigir da administração a reconstituição natural ou o pagamento de
indemnização, havendo causa legítima de inexecução. Assim, dir-se-ia que o
recurso de anulação, pelo menos no que respeita aos efeitos repristinatórios da
sentença de anulação, visa tutelar as posições jurídico-subjectivas dos lesados
pelo ato ilegal.
A este propósito, e para concluir, cumpre citar a doutrina de Vieira de
Andrade – merecedora de especial destaque na opinião de Margarida Cortez – que
se baseia no entendimento de que “o fundamento de tais efeitos reside na
“autoridade da sentença e, concretamente, na sua força executiva (art.º
203º/2/3 da CRP), associada ao carácter retroactivo da anulação por
ilegalidade”. Tal basta, na opinião do autor, “para que o dever de
execução de uma pura sentença inclua, em si, o dever de pôr a situação de facto
de acordo com a situação de direito, reconstruindo a situação sem a ilegalidade
– não havendo, pois, necessidade, para justificar o dever de reconstituição, de
incluir no conteúdo da sentença a decisão sobre os direitos dos particulares em
face da Administração (isto é, transformar o recurso numa acção), tanto
para mais que esses direitos podem até não existir no caso, não figurar no
processo ou não parecer nele em todas as suas dimensões (...)”[6]”[7].
[3] Citação de Mário Esteves de Oliveira/Rodrigo Esteves de Oliveira,
in “Código de Processo nos Tribunais Administrativos Comentado”, p.
364, retirada da obra “A legitimidade do Interesse…”, José Duarte
Coimbra, p. 4, nota de rodapé 6.
[4] “A legitimidade do Interesse na Legitimidade Activa de Particulares
para impugnação de actos administrativos”, trabalho de oral de
melhoria publicado no site do ICJP, José Duarte Coimbra, p.4.
Bibliografia essencial:
“A Responsabilidade Civil da Administração por Actos Administrativos
Ilegais”, Margarida Cortez
“A Justiça Administrativa (Lições)”, Vieira de Andrade
“O Contencioso Administrativo no Divã da Psicanálise”, Vasco Pereira da Silva
“Direito Administrativo Geral Tomo III”, Marcelo Rebelo de Sousa
“Curso de Direito Administrativo Volume II”, Freitas do Amaral
Duarte Malheiro Neves, nº 24426
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