O Princípio da Cumulação de Pedidos no Código de Processo nos Tribunais administrativos

No final dos anos 90, os tribunais administrativos de círculo deixavam cerca de 61% dos processos sem resposta, ficando alguns simplesmente com decisões formais proferidas em fases iniciais do processo.

O novo Código de Processo nos Tribunais Administrativos (doravante “CPTA”) veio abolir o antigo modelo de justiça administrativa, no que respeita à lógica de tipificação dos pedidos próprios de cada meio processual administrativo e, correlativamente, dos poderes de cognição e de pronúncia do juiz administrativo, bem como a flexibilização da concepção da tramitação processual. Ou seja, as impugnações tinham de ter a mesma forma e a competência para a apreciação dos vários actos impugnados pertencia a tribunais da mesma categoria, através de uma única acção.

Segundo Vasco Pereira da Silva, a orientação a tomar quanto à causa de pedir deve depender da função e da natureza do Contencioso Administrativo. A causa de pedir deveria ser a apreciação integral da actuação administrativa trazida a juízo, de modo a permitir uma consideração objectiva da legalidade ou ilegalidade absoluta do acto em face de todas as possíveis normas aplicáveis e no que respeita a todas as possíveis fontes de invalidade, segundo uma orientação objectivista da justiça administrativa, no qual o acto administrativo constitui o objeto do processo. De acordo com a proteção jurídica subjectiva, a causa de pedir configura-se na sua ligação com os direitos dos particulares, constituindo objecto do processo o acto enquanto lesivo dos direitos e que foi levado a processo através das suas pretensões, resultando a causa de pedir numa ilegalidade relativa por estar relacionada com o direito subjectivo lesado.

O objecto do processo no contencioso administrativo, deve ser distinguido consoante esteja em causa uma ação para a defesa de direitos ou interesses próprios. A situação mais frequente é o caso da ação para defesa de interesses próprios, no qual o objecto é constituído pelos direitos subjectivos alegados pelos particulares numa concreta relação jurídica administrativa. Sendo possível a formulação de todos os pedidos imediatos necessários e adequados, assim como a respectiva cumulação, para a tutela das posições subjectivas em questão (pedidos mediatos), e sendo a causa de pedir configurada em razão das alegações das partes.

O CPTA com a nova reformulação veio desta forma, introduzir no processo administrativo o princípio da livre cumulação de pedidos, consagrado no art.4º, ao contrário do que sucedia no regime precedente.

Resulta deste princípio que os diferentes tipos de pretensões que podem ser deduzidos perante os tribunais administrativos não têm de ser associados a meios processuais separados entre si, mas podem ser deduzidos em conjunto, no âmbito de um só processo, desde que exista uma conexão entre os pedidos deduzidos, sendo esta conexão jurídica ou factual, resultante do facto:

a) Da respectiva causa de pedir ser a mesma e única ou de os pedidos estarem entre si numa relação de prejudicialidade e dependência (art.4º-1-a) do CPTA, designadamente a identidade das causas de invalidade que o autor invoque e que implique o conhecimento prévio de um pedido em relação a outros, reportando-se ou não às mesmas causas de pedir. O art.4º-2 elenca um conjunto meramente exemplificativo de cumulações segundo estes requisitos positivos;

b) Do facto de a procedência dos pedidos principais depender essencialmente da apreciação dos mesmos factos ou da interpretação e aplicação das mesmas normas (art.4º-1-b) do CPTA).

O CPTA admite vários tipos de cumulação (com base no critério da estrutura da cumulação):

                       I.   Simples – é pedida a procedência de todos os pedidos e consequente produção de todos os efeitos;

                     II.    Alternativa – é pedida a procedência de todos os pedidos, mas só há satisfação daquele que o demandado escolher;

                    III.   Subsidiária – é formulado um pedido inicial e um pedido subsidiário para o caso de improcedência do primeiro.

A cumulação de pedidos obriga a existência de alguns critérios processuais específicos:

- Compatibilidade substantiva: entre os pedidos formulados, na cumulação simples. Miguel Teixeira de sousa realça a sua necessidade, dado que o autor pretende a procedência de todos eles;

 - Conexão objetiva: entre os pedidos formulados e a compatibilidade processual entre esses pedidos, para todas as cumulações. A existência de uma conexão, de acordo com o regime previsto no CPTA, art.4º-1 e 2 e quanto à actuação administrativa especial, nos art.4º-3 e 47º-1, 2 e 4.

 - Compatibilidade Substantiva: os efeitos dos pedidos formulados têm que ser substancialmente compatíveis, dado que o autor pretende a procedência de todos eles e a produção de todos esses efeitos. A formulação de pedidos substancialmente incompatíveis leva à ineptidão da petição inicial (art.193º-2-c) do CPC, aplicável ex vi art.1º do CPTA).

Quanto à sua constituição, a cumulação pode ser:

                       I.   Inicial – quando existe desde a propositura da ação, consta da petição inicial (ab initio);

                     II.    Sucesiva – só existe durante a pendência do processo jurisdicional. Por exemplo: art. 63º-1 do CPTA, se não estiver suspenso o procedimento administrativo onde se encontra o acto impugnado e for necessário cumular novos pedidos relativos a outros actos entretanto praticados pela Administração.

O novo CPTA permite assim cumular-se pedidos com formas processuais diferentes de forma muito genérica, ao contrário do CPC onde a cumulação de pedidos é mais limitada, pois são aferidas a partir do preenchimento de requisitos materiais elativos aos pedidos cumulados, e não a partir de requisitos formais relativos à identidade de forma de processo própria dos vários pedidos cumulados.

Existirá um ónus? Não. A cumulação de pedidos é uma faculdade, uma opção que assiste ao interessado e que ele é livre de optar por exercer ou não.

Os requisitos negativos da cumulação constam do art.5º. O facto de a cada pedido cumulado corresponder uma forma processual diferente não obsta à sua cumulação, mas apenas se dentro das formas de acção administrativa comum, ou então de uma qualquer acção administrativa comum com uma acção administrativa especial; assim, no caso de cumulação com acção administrativa especial, o processo corre sob a forma desta última (art.46º do CPTA).

O art.5º-2 do CPTA exige que todos os pedidos cumulados pela parte pertençam ao mesmo âmbito da jurisdição administrativa, senão haverá uma situação de absolvição da instância relativamente ao pedido para o qual o tribunal não for competente em função da matéria. Se o pedido perante o qual o tribunal não for competente, for o pedido relativo à questão prejudicial de que depende o conhecimento daquele tribunal, pode o juiz suspender a instância (art.15º-2 do CPTA), ficando posteriormente a aguardar que o tribunal competente se pronuncie sobre tal questão. Se estivermos perante pedidos que remetem para tribunais de diferentes categorias, define o CPTA que é da competência do tribunal superior a apreciação de todos os pedidos cumulados da parte (art.21º-1 CPTA).

O CPTA possibilita a cumulação sucessiva de pedidos, para além da possibilidade de cumulação no inicio do processo jurisdicional, no âmbito da ação administrativa especial, cujo objecto processual pode ser ampliado à impugnação de novos actos que venham a ser praticados no âmbito do mesmo procedimento em que se insira o acto originariamente impugnado, bem como à formulação de novas pretensões que, à luz dos critérios gerais de cumulação (art.4º e 47º do CPTA), possam ser cumuladas com o pedido impugnatório originário (art.63º-1 e 2 do CPTA). A cumulação sucessiva de pedidos impugnatórios pode ocorrer no prazo geral de impugnação de actos administrativos que decorre do art.58º do CPTA.

No entanto, os pedidos podem ser ilegalmente cumulados. Dispõe o art.4º-3 do CPTA que o demandante será notificado para indicar que pedido pretende ver apreciado e se não o fizer no prazo de 10 dias, haverá lugar a absolvição da instância. Dispõe ainda o nº4 que no caso de absolvição por cumulação ilegal de impugnações (no mínimo uma, contrariamente ao nº5 e ao art.47º-5 CPTA, onde todos os pedidos têm de ser impugnatórios), podem novas petições serem apresentadas no prazo de um mês a contar do trânsito em julgado, considerando-se apresentadas na data de entrada da primeira.

A norma do art.4º-4 só faz sentido se a impugnação disser respeito a actos administrativos anuláveis, uma vez que os outros processos impugnatórios podem ser deduzidos a todo o tempo.

Sobre a questão da legitimidade passiva, o legislador estipula que “havendo cumulação de pedidos, deduzidos contra diferentes pessoas colectivas ou ministérios, devem ser demandados as pessoas colectivas ou os ministérios contra quem sejam dirigidas as pretensões formuladas” (art.10º-5 do CPTA). Estas situações de pluralidade subjectiva passiva podem ocorrer nos diferentes tipos de cumulação.

As implicações deste princípio são inovadoras ao nível do contencioso de impugnação de actos administrativos, estando configurado de modo a permitir uma apreciação jurisdicional de todas as pretensões emergentes da relação jurídico-administrativa em que se insere o acto impugnado, e não somente da validade do acto em si.

O princípio da livre cumulação de pedidos veio assim permitir um acesso à Justiça simplificado, pois não são necessários vários meios processuais quanto à mesma relação jurídica, conduzindo a uma celeridade e economia processuais pois diminui as custas processuais para o Autor, facilidade da tarefa do demandante e essencialmente uma efectividade da tutela jurisdicional (art.268º-4 da CRP e nos art.2º e 3º do CPTA).

 Andreia Dias, nº24362

Bibliografia:

1.    SOUSA, Miguel Teixeira de, “Cumulação de Pedidos e Cumulação Aparente no Contencioso Administrativo.” Cadernos de Justiça Administrativa Julho/Agosto de 2002.

2.   AMARAL, Diogo Freitas do, ALMEIDA, Mário Aroso de, "Grandes Linhas da Reforma do Contencioso Administrativo", Coimbra, 2004

3.    Oliveira, Mário Esteves de Oliveira e Rodrigo Esteves de, “Estatuto dos Tribunais Administrativos e Fiscais e Código de Processo nos Tribunais Administrativos anotado”, Vol. I. Almedina, 2004.

4. ALMEIDA, Mário Aroso de, “Novo Regime de Processo nos Tribunais Administrativos”. Almedina, 2005.

5. OLIVEIRA, Mário Esteves de, “Código de Processo nos Tribunais Administrativos”, Almedina, 2006.

6.      Andrade, José Carlos Vieira de, “A Justiça Administrativa”, Almedina, 2011.

7.    Correia, Cecília Anacoreta, “O princípio da cumulação de pedidos no Código de Processo nos Tribunais Administrativos, em especial em sede executiva.” Estudos em Homenagem ao Prof. Doutor Jorge Miranda. Coimbra Editora, 2012.

8.    ALMEIDA, Mário Aroso de, “Manual de Processo Administrativo”, Almedina, 2013.
9. SILVA, Vasco Pereira da, "O Contencioso Administrativo no Divã da Psicanálise", Almedina, 2016.