O ato administrativo corresponde a uma forma de atuação administrativa unilateral, que
visa a produção de efeitos jurídicos numa situação individual e concreta. Encontra-se previsto no
art. 148º CPA, que contém o conceito material do ato administrativo, ainda que este apenas se
refira a atos externos.
O ato administrativo é passível de impugnação, de forma a que se obtenha a anulação ou
declaração de nulidade do mesmo (art. 50º/1 do CPTA), o que configura uma garantia
constitucional prevista no art. 268º/4 da CRP, que garante aos administrados o direito a uma tutela
jurisdicional efetiva, o que se consubstancia na faculdade de os particulares impugnarem
quaisquer actos administrativos que os lesem, independentemente da sua forma. Também o art.
52º do CPTA consagra este o princípio da irrelevância da forma do ato, na medida em que
estabelece que “a impugnabilidade dos atos administrativos não depende da respetiva forma”.
Assim, o art. 51º do CPTA vem esclarecer quais os atos impugnáveis, estabelecendo no
seu nº 1 que “ainda que não ponham termo a um procedimento, são impugnáveis todas as
decisões que, no exercício de poderes jurídico-administrativos, visem produzir efeitos jurídicos
externos numa situação individual e concreta, incluindo as proferidas por autoridades não
integradas na Administração Pública e por entidades privadas que atuem no exercício de poderes
jurídico-administrativos”, sendo que no seu nº 2 fornece uma lista exemplificativa.
O passo seguinte é o do apuramento da legitimidade ativa para impugnação dos atos em
causa. O art. 55º do CPTA dedica-se a essa matéria em específico, sendo que o art. 9º do mesmo
Código estabelece, previamente, um regime comum da legitimidade ativa.
Em particular, cabe-me analisar a alínea “a)” do nº1 do art. 55º do CPTA que confere
legitimidade de impugnação do ato administrativo àquele que “alegue ser titular de um interesse
direto e pessoal, designadamente por ter sido lesado pelo ato nos seus direitos ou interesses
legalmente protegidos”.
Primeiramente, note-se que não é exigida a verificação da efetiva titularidade da situação
jurídica em si que o autor invoca, sendo suficiente a mera alegação dessa titularidade, isto porque
a real existência dos factos alegados constitutivos dos interesses do requerente relacionam-se
apenas com mérito da pretensão deduzida.
O Prof. Vasco Pereira da Silva vem defender que se deve adotar uma noção mais ampla
de forma a que todos os indivíduos que possam alegar a titularidade de posições jurídicas de
vantagem ou a qualidade de parte na relação material controvertida gozem de legitimidade ativa.
Em segundo lugar, há que averiguar se no mencionado artigo cabem os “interesses de
facto”, sendo que vários autores o admitem, como o Mário Arroso de Almeida, Vieira de Andrade,
Sérvulo Correia, entre outros. De outro lado, há quem seja mais restritivo, entendendo o interesse
pessoal como um interesse unicamente jurídico, como é o caso de Vasco Pereira da Silva, Rui
Machete e, nomeadamente, José Duarte Coimbra, a quem me referirei em seguida.
Pois bem, o que são então os interesses de facto? Ora, estes traduzem-se em vantagens
que não decorrem de qualquer posição normativo-subjetiva, o que precisamente os opõe a
interesses jurídicos. Na prática, isto consubstancia-se na necessidade de se verificar se existe
uma norma jurídica que sirva de base ao interesse alegado. Se essa norma não existir, então não
existe um interesse jurídico, podendo existir um mero interesse de facto. A questão é a de saber
se esse interesse relevará para se conferir legitimidade ativa ao particular no âmbito da
impugnação de um ato administrativo. Segundo alguma doutrina, nomeadamente segundo o
entendimento do Dr. Gonçalo Fabião, segundo explicação sumária em sede de aula prática, se
não existir uma norma específica a tutelar um interesse, existe, pelo menos, a tutela indireta dos
artigos artigos 26º/1 e 27º/1 da CRP, enquanto normas permissivas gerais. No fundo, o que está
em causa é uma consagração constitucional do direito ao livre desenvolvimento da personalidade,
consagrado nos artigos referidos, de onde se retira a conclusão de que não existem áreas da vida
social que não sejam direta ou indirectamente tutelada pelo direito, pelo que todas as atuações
humanas são feitas ao abrigo de uma norma jurídica, logo, quando um indivíduo age, fá-lo ao
abrigo de um interesse tutelado, um interesse jurídico. Esta parece-me ser uma interessante
forma de encarar a questão.
Como já referi, José Duarte Coimbra vem excluir os meros interesses de facto do âmbito
do art. 55º/1/a) do CPTA, pois entende que o interesse do particular se consubstancia numa
“razão para agir”, uma razão que tem de ser jurídica. Assim, só terá legitimidade activa quem vir a
sua posição jurídica afectada pela emissão ou subsistência desse acto. Parece-me que o que
move o autor em causa é uma necessidade de não chegar a soluções extremistas, o que se
afigura louvável, como aquelas em que o único interesse do autor seria um mero interesse íntimo
movido, nomeadamente, por sentimentos, como o de infelicidade com o ato administrativo que
vem beneficiar alguém pelo qual o autor nutre uma grande inimizade.
Por fim, e em terceiro lugar, cabe averiguar com funciona o requisito de que o interesse
seja “pessoal e direto” e em que medida esse interesse tem essas características. A doutrina
tradicional atribui relevância à distinção entre o que é um interesse “pessoal” e o que é um
interesse “direto”, mas existem exceções a este entendimento, nomeadamente o entendimento e
contributo de José Duarte Coimbra.
Hoje em dia o artigo apenas postula aquelas duas exigências quanto ao interesse do autor,
mas nem sempre essa exigência foi assim entendida. Nomeadamente, Marcello Caetano
postulava uma tripla exigência: pessoal, direto e legítimo. A diferença surgia quanto ao terceiro
requisito, que significava que a utilidade pretendida com a impugnação não podia ser reprovada
pela ordem jurídica. Tal como disse e está expresso no artigo, essa característica já não está no
centro da questão.
Quanto ao que nos interessa, o Professor Mário Aroso de Almeida entende que para um
indivíduo ter legitimidade ativa para impugnação de atos administrativos, apenas se requer que o
ato, no momento em que é impugnado, esteja a provocar consequências desfavoráveis na esfera
jurídica do autor. Assim, quando o autor vem impugnar um ato, ele está a reivindicar para si
próprio uma vantagem jurídica ou económica que há-de resultar dessa anulação ou declaração de
nulidade. A impugnação não tem de se basear na ofensa de um direito ou interesse legalmente
protegido.
Sucintamente, o interesse pessoal do autor na impugnação do ato administrativo
corresponde ao facto de a procedência da ação se vir a repercutir favoravelmente na esfera do
autor, sendo nesse sentido que ele tem interesse nessa impugnação. O auto referido entende que,
na realidade, só a pessoalidade do interesse se refere ao pressuposto processual da legitimidade,
na sentido em que se exige que a “utilidade que o interessado pretende obter com a anulação ou
a declaração de nulidade do ato impugnado seja uma utilidade pessoal”.
Quanto ao interesse direto, tem-o quem necessite imediatamente da tutela jurídica do
interesse, sob pena de vir a sofrer consequências negativas na sua esfera jurídica. Aqui, está em
causa saber se o indivíduo se encontra numa situação efetiva de lesão para justificar a
impugnação do ato e se a utilidade que advirá dessa impugnação é direta e não meramente
longínqua, eventual ou hipotética. O Professor entende que este requisito já não tem a ver com a
legitimidade processual, “mas com a questão de saber se o alegado titular do interesse tem
efetiva necessidade de tutela judiciária”, estando aqui em causa o seu interesse em agir.
Um dos exemplos dados no manual do autor é no âmbito dos pareceres vinculativos.
Segundo esta explicação, o requerente de um licenciamento tem legitimidade para impugnar um
parecer desfavorável que vincule o órgão competente para decidir a indeferir o seu requerimento,
uma vez que o requerente apresenta uma utilidade pessoal, que ele reivindica para si próprio.
Contudo, ele não é titular de um interesse direto em impugnar, uma vez que não existe uma
situação efetiva de lesão capaz de fundamentar uma necessidade efetiva de recorrer à tutela
judiciária. Sendo que os efeitos do parecer vinculativo se esgotam no âmbito das relações que se
desenvolvem entre o órgão que os emite e aquele que por eles se encontra vinculado, o
requerente que aguarda a decisão final a proferir não parece ter aí um interesse direto em
impugnar.
Também José Duarte Coimbra se confessou quanto ao assunto, vindo contrariar a doutrina
maioritária, nomeadamente o Prof. Mário Arroso de Almeida, quanto ao interesse “direto”. Ao
afirmar que a atualidade e efetividade da lesão de um interesse, jurídico ou de facto, não tem que
ver com a existência de um interesse em agir. Ou seja, se a lesão do direito ou interesse do
particular for meramente remota ou se ele nem sequer tiver sido violado, isso não afeta a utilidade
e adequação do meio processual, pondo apenas em causa a decisão de mérito. Basta que se
alegue a existência de uma situação jurídica subjectiva que tenha sido afectada pelos efeitos do
acto administrativo em causa. Assim, José Duarte Coimbra, postula, que o interesse em agir se
divide em duas vertentes: 1) interesse do autor em demandar e interesse do réu em contradizer;
2) adequação do meio processual, ou seja, saber se o tipo de pedido é o correto. Na prática, por
exemplo, saber se: os autores têm interesse em demandar na medida em que, se não
demandarem, o seu interesse fica lesado; se o réu tem interesse em contradizer porque acha que
a sua decisão foi a correta ao emitir o ato administrativo com o respetivo conteúdo impugnado; se
o pedido é o correto porque se pretende anular o ato administrativo em causa e o meio processual
adequado para tal é o da impugnação de um ato.
No fundo o que José Duarte Coimbra vem sugerir é que o artigo em causa do CPTA deve
ser entendido como querendo estabelecer que “tem legitimidade activa todo o particular que
alegue ser titular de uma posição jurídico-subjectiva diante da Administração” e que a sua
exigibilidade em juízo decorre do facto de, por se ter produzido um acto administrativo ilegal, a sua
posição foi sido afectada, sendo que o interesse invocado se refere a uma posição jurídica
subjectiva garantida ou por uma norma específica ou mesmo por normas de valor constitucional
atributivas de direitos fundamentais.
Quanto a mim, parece-me que o correto é que quando um particular impugna um ato
administrativo terá de o fazer na medida em que esse ato veio introduzir na sua esfera jurídica
uma alteração desfavorável, uma lesão. Portanto, adotando a posição já supra explanada, todos
os interesses são jurídicos, mas segundo uma análise de grau, teremos de averiguar se na
realidade existe um interesse direto e pessoal.
Posiciono-me de forma a concordar mais com a doutrina tradicional, que é também a
geralmente seguida pelos acórdãos dos tribunais administrativos. Assim sendo, a impugnação tem
em vista atribuir uma vantagem ao particular, mas está claro que tem de haver um requisito de
necessidade atual, no sentido em que se o particular não instaurar uma ação de impugnação do
ato administrativo, essa desvantagem vai-se verificar, pelo que a ação é necessária. Não me
parece é que se pretenda com este requisito que essa lesão tenha de ser completamente atual,
no sentido em que esteja verificada no momento em que se impugna o ato, ela tem é de ser
“relativamente imediata”. Ou seja, não pode estar em causa um interesse meramente hipotético
ou eventual, porque ainda que estejamos a tentar analisar a legitimidade processual, não faz
sentido que o particular se dirija ao tribunal para “entupir” o sistema jurisdicional administrativo e
vir a obter uma decisão de mérito desfavorável. A lesão, ou a desvantagem, tem reunir sérios
indícios de vir a ocorrer num “futuro imediato”, num futuro quase “presente, isto porque a
desvantagem pode não estar já a ocorrer, mas pode ser certa, porque se deduz com toda a
probabilidade dos factos ocorridos, sendo nesse sentido atual. Assim, se uma equipa de jogadores
de futebol quiserem impugnar um ato administrativo que os prejudique por os descer de divisão,
os jogadores têm interesse em impugnar o ato, porque ainda que não tenham já perdido
visibilidade, a tutela jurídica do interesse dos jogadores é imediatamente necessária, na medida
em que o prejuízo (de perda de visibilidade) irá ocorrer certamente, a não ser medidas sejam
tomadas.
José Duarte Coimbra vem dizer que não se trata de averiguar se existe um interesse em
agir, mas como já expliquei, parece-me mais eficaz tomar uma posição segundo a qual se exija
uma efetiva necessidade de tutela judiciária, ainda que interpretada de uma forma não tão restrita.
Para uma noção mais realista do tema, tomei em consideração o tipo de argumentação
levada a cabo pelos tribunais, nomeadamente por um acórdão de 20 de Maio de 2016 do Tribunal
Central Administrativo Norte, que embora se refira a uma situação de legitimidade ativa para um
procedimento cautelar (art. 112º/1 CPTA), a legitimidade ao autor foi aferida de acordo com o art.
55º/1/a) CPTA.
Define-se, desde logo, que “a legitimidade processual é o pressuposto processual através
do qual a lei seleciona os sujeitos de direito admitidos a participar em cada processo levado a
tribunal”. O tribunal aqui faz a tradicional distinção entre interesse direto e pessoal e,
nomeadamente, exige-se que, para que o prejuízo ou o interesse seja tutelável, o mesmo seja
“real e atual, de verosímil concretização no plano dos factos, não bastando, para que a sua
legitimidade emerja, a simplista invocação da violação de um determinado preceito jurídico”. Tem
de haver uma repercussão imediata no interessado de natureza patrimonial ou não patrimonial e a
projeção da impugnação tem de se refletir na própria esfera jurídica do interessado, porque se o
benefício for apenas mediato, eventual ou meramente possível ou se projetar na esfera jurídica de
outrem, não existe qualquer legitimidade processual ativa.
Em resultado, e apesar de não expor aqui os factos do caso, que não me parece agora ser
relevante, uma vez que apenas pretendia demonstrar o entendimento típico dos tribunais (sem,
contudo, deixar de remeter para a leitura do acordão), a decisão do TCA foi a de que a recorrente
não era, na verdade, titular de um interesse direto e pessoal na impugnação do ato administrativo
em crise, porque não existia atualidade no seu interesse, sendo este meramente mediato, indireto
e eventual, pois que não estava assegurada qualquer vantagem mensurável, apenas
possibilitando em termos potenciais, mediatos, insertos, remotos e pouco prováveis, vantagens
em termos de carreira. Assim, não se considerou haver razões justificáveis para provar o interesse
em causa, carecendo a autora de legitimidade processual ativa.
Assim, reitero a minha posição de que se deve ser um pouco mais exigente na verificação
da legitimidade processual ativa, exigindo-se que exista um real prejuízo iminente, ou não fará
sentido o particular aceder sequer aos tribunais.
Bibliografia/Netgrafia:
- http://www.dgsi.pt/jtcn.nsf/-/3C11DAC34943AA1180257FD3005F9585
- h t t p s : / / w w w. i c j p . p t / s i t e s / d e f a u l t / fi l e s / p a p e r s / j o s e _ d u a r t e _ c o i m b r a _ -
_a_legitimidade_do_interesse_na_legitimidade_de_particulares_para_a_impugnacao_de_actos
_administrativos.pdf
- Silva, Vasco Pereira da, O contencioso administrativo no divã da psicanálise: ensaio sobre as
acções no novo processo administrativo, 2009, 2ª edição atualizada, Almedina
Ana Vaz, nº 26250, ST12
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