Os Contrainteressados e as Relações Jurídicas Multipolares

Introdução:

Desde o período do pecado original, assim apelidado pelo Professor Doutor Vasco Pereira da Silva, que marca o início da infância atribulada do Contencioso Administrativo em 1789, até aos dias de hoje, tem-se assistido a uma evolução deste ramo de direito adjetivo no sentido da subjetivização do processo em detrimento do objetivismo. Por outras palavras, o Direito Processual Administrativo deixou de ter como foco primário a verificação da legalidade da atuação administrativa e os particulares como meros garantes e fiscalizadores da validade dos atos latu sensu da Administração, para se chegar a um contencioso de tutela efetiva e plena de direitos, intervindo os particulares como defensores das suas próprias posições subjetivas.

O princípio da tutela jurisdicional efetiva, consagrado no art.º 20º da Constituição, em conjugação com os números 4 e 5 do art.º 268º da Constituição, dita que os particulares têm direito a defender as suas posições jurídicas de vantagem em juízo contra qualquer ação ou omissão da Administração em condições de paridade e igualdade de armas processuais. Esta subjectivização tem implicações práticas muito relevantes no campo do pressuposto processual da legitimidade e, particularmente, na configuração subjetiva das ações.

            No âmbito das relações jurídicas que levam à emissão ou omissão de atos por parte da Administração, as possibilidades de correlatividade de posições jurídicas aumentam exponencialmente, já que a concessão de um benefício a um particular poderá frequentemente ter como reverso da medalha outro que acaba prejudicado, numa posição de desvantagem. Regularmente ocorrem situações deste cariz, com complexidade subjetiva: verdadeiras relações jurídicas poligonais. Ora, permitir que uma sentença administrativa fosse proferida, cujo conteúdo atingisse posições jurídicas de sujeitos a quem não foi conferida a possibilidade de se pronunciar no processo consubstanciaria uma violação do princípio da tutela jurisdicional efetiva e do princípio do contraditório. Assim, a figura dos contrainteressados surge como um mecanismo de salvaguarda das posições desses sujeitos que são indiretamente afetados por decisões judiciais que eliminem atos administrativos ou determinem a sua prática. Outra justificação para a existência desta figura será uma maior abrangência dos efeitos de caso julgado, na medida em que a relação material controvertida se solidificará em relação a todos os sujeitos a quem a sentença possa criar efeitos diretos ou indiretos, contribuindo-se assim para uma maior segurança jurídica, ao evitar a existência de sentenças contraditórias acerca da mesma matéria.

            Enquanto são várias as justificações para a participação processual dos sujeitos que se vejam indiretamente afetados pelas eventuais decisões contencioso-administrativas, o estatuto que os mesmos terão no processo suscita muitas dúvidas de enquadramento.

Estatuto processual dos contrainteressados:

            Tanto o art.º 57º, no que diz respeito à impugnação de atos administrativos, como o art.º 68º/2 do CPTA têm a preocupação de definir os critérios de legitimidade dos contrainteressados, bem como de delimitar o universo a que se reportam, ao remeter para a relação material em causa. Contudo, a lei permanece omissa quanto ao estatuto processual dos contrainteressados.

Um ponto de partida relevante para responder a esta questão é o facto de o CPTA, nos seus artigos 57º e 68º/2 e 10º/1, estabelecer uma equiparação a parte processual de quem possua interesses contrapostos aos do autor, devendo figurar ao lado da Administração no processo. É indubitável que, a par do sistema italiano e ao contrário do sistema francês (que define os contrainteressados como meros terceiros com funções de assistência processual), os contrainteressados são verdadeiras partes processuais, dotadas de legitimidade passiva. Ora, como salienta Francisco Paes Marques, esta formulação revela ser enigmática pelo seguinte motivo: da conjugação entre os artigos acima referidos resulta que o contrainteressado não faz parte da relação material controvertida, sendo todavia demandado e considerado como parte processual no lado passivo da ação. Mário Aroso de Almeida indica que possui legitimidade ativa “quem alegue a titularidade de uma situação cuja conexão com o objeto da ação proposta o apresente como em condições de nela figurar como autor” e legitimidade passiva “quem deva ser demandado na ação com o objeto configurado pelo autor”. Por outras palavras, o pressuposto processual da legitimidade afere-se em função da relação material controvertida configurada pelo autor no objeto do processo e da correlatividade de posições jurídicas ativas (autor) e passivas (demandado). Não fazendo o contrainteressado parte da relação material controvertida, em princípio não poderia este ter legitimidade processual para intervir como parte no litígio. Este contrassenso só será explicável pela dificuldade do legislador em enquadrar as relações jurídicas multipolares, características do direito administrativo, na teoria geral do processo.

É entendimento unânime na doutrina a natureza de verdadeiras partes processuais dos contrainteressados, como afirma Vieira de Andrade. Tal unanimidade já não se verifica no que diz respeito à caracterização da relação que se estabelece entre o contrainteressado e a Administração como sendo um litisconsórcio necessário passivo (embora seja a opinião da doutrina maioritária), levantando alguns óbices teóricos e práticos. A figura do litisconsórcio é destinada a salvaguardar a eficácia de caso julgado em face de uma pluralidade de sujeitos titulares da mesma relação material controvertida. Ora, conforme se analisou anteriormente, os contrainteressados não são, por definição legal, sujeitos integrantes da relação material controvertida, sendo por isso teoricamente impossível a caracterização destes como litisconsortes. Na prática, a aplicação pura do regime do litisconsórcio necessário levaria a que uma série de expedientes processuais da Administração ficassem inviabilizados pelo condicionamento da sua eficácia à prática do ato por todos os litisconsortes (transação, confissão, remoção do ato da ordem jurídica, entre outros – art.º 288º/2 CPC).

Existe, contudo, para bem da doutrina maioritária, uma situação em que, a nosso ver, se poderá reconduzir a um litisconsórcio necessário passivo a relação entre contrainteressado e a Administração. Sabemos que a Administração está vinculada ao princípio da defesa do interesse público, algo que deverá prosseguir em toda a sua atuação. Por sua vez, o contrainteressado terá a justificação da sua participação processual nos seus interesses privados em risco de lesão pelo prosseguimento da pretensão do autor. Poder-se-á traçar um critério que consiste no seguinte: quando o interesse público que move a Administração a agir e pelo qual é demandada se confunde com os motivos pelos quais o contrainteressado é lesado, a Administração e o contrainteressado encontrar-se-ão em litisconsórcio necessário passivo.

Em todo o caso, seria cientificamente errado extrair de uma situação específica um princípio geral, pelo que enquadrar o estatuto jurídico dos contrainteressados à luz do litisconsórcio passivo é de se pôr de parte.

            Excluída a utilização do litisconsórcio necessário como comparação, outra figura que poderia, à primeira vista, associar-se aos contrainteressados é a da oposição, prevista nos art.º 333º e seguintes do CPC. Um caso clássico será aquele em que um sujeito se insere num processo que já está a decorrer, alegando ser o verdadeiro titular de um crédito que o Autor deseja ver satisfeito pelo Réu. É verdade que os interesses do opositor se contrapõem à pretensão que o Autor deseja ver reconhecida, contudo, ao contrário do que acontece quanto à demanda dos contrainteressados, a oposição assume um caráter meramente eventual, podendo ou não existir no processo. Já os contrainteressados terão sempre de figurar no rol de demandados da petição inicial sob pena de falta de preenchimento do pressuposto processual da legitimidade passiva.

            Assim, aderindo à posição de Francisco Paes Marques, cremos não existir nenhuma figura de processo civil que seja capaz de esclarecer em absoluto o estatuto processual do contrainteressado no contencioso administrativo. Mas será que houve alguma vez a possibilidade de que tal analogia perfeita entre o processo civil e o contencioso administrativo se concretizasse, tendo em conta a díspar natureza das relações jurídicas típicas de cada um?

As especificidades da multipolaridade:

A amplitude dos efeitos produzidos pelas condutas da Administração levam a que uma pluralidade de sujeitos possam ver as suas esferas jurídicas afetadas por decisões que, prima facie, não lhes eram diretamente dirigidas. Ora, este fenómeno característico da atuação administrativa consubstancia o conceito de relações jurídicas multipolares/poligonais, que pode ser dividido em dois planos distintos: o plano horizontal (relações jurídicas administrativas em que uma pluralidade de interesses privados se encontram em confronto) e o plano vertical (a adoção pela Administração de um ato jurídico-público que conforma o exercício das relações do plano horizontal). Quando a Administração atua, conformando uma situação, vai estabelecer o ponto de referência vertical por que todos os interesses em causa se vão enquadrar na geometria relacional que se estabelece no plano horizontal. O sujeito interessado em ver esse ato ser anulado vai corresponder à posição do Autor, instaurando uma ação contra a Administração para fazer valer a posição de vantagem que alega ter em face dos efeitos lesivos da atuação administrativa. De igual modo, o interesse do beneficiário do ato em crise será definido pelos efeitos positivos extraídos da conformação realizada pela Administração, reagindo como parte opositora do autor em paralelo com esta última.

Assim, agindo a Administração ao abrigo de normas que, por si, têm potencial multipolar variável (regulam situações de conflitos de interesses privados dos particulares

Ora, a afirmação de que se poderá reconduzir sempre a figura do contrainteressado a um litisconsórcio necessário passivo assenta numa lógica binómica ultrapassada pela conceção de que há diferentes configurações passíveis de serem estabelecidas no seio de relações jurídicas multipolares. Remeter-se indistintamente para esta figura é ignorar o facto de que no momento da conformação pela Administração de uma situação, os interesses dos particulares afetados pelo ato poderão assumir uma graduação mais ou menos intensa, quer para quem beneficia do ato como para quem por ele é prejudicado.

A possibilidade que existe de vários contrainteressados terem interesses contrapostos aos do autor, diferentes entre si, é uma prova viva de que, apesar da aproximação que se tem vindo a fazer entre o contencioso administrativo e o processo civil, existem áreas em que a singularidade do direito administrativo se revela.

A transposição das relações poligonais materiais para o plano processual deve ser feita através de uma avaliação casuística dos interesses concretos em apreço dos particulares e da sua graduação em relação à pretensão do autor, num espectro que vai desde a plena concordância até à completa antagonia. Essa mesma posição relativa dos interesses do contrainteressado, por referência à motivação da conformação da situação realizada pela Administração é que nos dará, in casu, a configuração subjetiva das partes processuais.

Notas bibliográficas:
  

• SILVA, Vasco Pereira da, «O Contencioso Administrativo no Divã da Psicanálise», 2ª edição, Almedina, 2009;

• OTERO, Paulo, Os contra-interessados em Contencioso Administrativo: fundamento, função e determinação no universo em recurso contencioso de acto final de procedimento concursal, in Estudos em Homenagem ao Prof. Doutor Rogério Soares, pp. 1073 e ss.;

• MARQUES, Franisco Paes, O estatuto processual dos contra-interessados nas acções impugnatórias e de condenação à práctica de acto administrativo, in Cadernos de Justiça Administrativo, nº 124 – Julho/Agosto 2017;

• MARQUES, Francisco Paes, As Relações Jurídicas Administrativas Multipolares - Contributo para a sua Compreensão Substantiva, 1ª edição, Almedina, 2011;

• ANDRADE, José Carlos Vieira de, A Justiça Administrativa (Lições), 11ª Edição, Almedina, 2011;

• ALMEIDA, Mário Aroso de, Manual de Processo Administrativo, Almedina, 2016 – 2ª Edição.

 Afonso Maria de Jesus Casanova Nogueira Carvalho, nº26277