Pretensões respeitantes a normas regulamentares

Os regulamentos administrativos vêm previstos no artigo 135º do CPA como “(...) normas jurídicas gerais e abstratas que, no exercício de poderes jurídico-administrativos, visem produzir efeitos jurídicos externos.”. Para efeitos de aplicação do CPA só estaremos no âmbito de regulamentos que tenham eficácia externa, mas, os regulamentos com eficácia interna não ficaram totalmente à parte, uma vez que o artigo 136º/4 do CPA lhes faz referência quanto aos seus pressupostos de validade.

Quanto ao contencioso dos regulamentos administrativos, estamos, como diz o Professor Mário Aroso de Almeida, perante litígios relacionados com normas regulamentares.

Em que âmbito é que se deve proceder a uma pretensão relativamente a um regulamento? Segundo o citado Professor, sempre que um particular seja objeto de uma decisão que lhe aplica uma norma regulamentar considerada ilegal. Neste caso, deverá ser suscitado o incidente da norma ilegal, o qual o tribunal julgará se é procedente ou não- 73º/3 CPTA. Deve entender-se que têm legitimidade ativa, neste âmbito, todas os sujeitos previstos no artigo 55º CPTA quanto à legitimidade para a impugnação de atos administrativos (tal como acontecia no regime anterior).

Para além da desaplicação incidental de normas regulamentares prevista no artigo 73º/3, existem, ainda, mais três formas de tutela dos destinatários destas normas: a declaração da ilegalidade de normas regulamentares com força obrigatória geral (73º/1), a declaração da ilegalidade de normas regulamentares sem força obrigatória geral (73º/2) e a condenação à emissão de normas prevista no artigo 77º.

Existem casos em que a norma regulamentar lesa diretamente o seu destinatário sem a necessidade de atos administrativos de aplicação destas normas. Nestes casos o artigo 73º/1 e 2 preveem a impugnação direta da norma regulamentar, ou seja, sem ter que haver um processo dirigido contra o ato de aplicação da norma considerada ilegal. A diferença entre o nº1 e o nº2 do artigo 73º, é, como já referido, a existência ou não, de força obrigatória geral.

Assim, começando pela análise do artigo 73º/1, os fundamentos invocados serão aqueles tidos em conta pelo juiz, não obstante, este poder decidir com fundamento na ofensa em princípios ou normas jurídicas diversos daqueles cuja violação foi invocada (artigo 75º). De ressalvar, neste âmbito, que não são invocáveis perante os tribunais administrativos os fundamentos previstos no artigo 281º/1 da CRP por força da proibição constante do artigo 72º/2 CPTA.

A legitimidade para suscitar estas questões vem, também, prevista, no artigo 73º/1, pertencendo ao Ministério Público, por quem seja diretamente prejudicado pela norma, pelos sujeitos constantes do artigo 9º/2 e pelos presidentes de órgãos colegiais em relação a normas dos respetivos órgãos. Estabelece, o nº4 do mesmo preceito, um dever do Ministério Público em pedir a declaração de ilegalidade com força obrigatória geral quando já tenha sido desaplicada em 3 situações com fundamento na sua ilegalidade.
A declaração de ilegalidade pode ser pedida a todo o tempo (74º/1) com exceção do nº2 (quando se trate de ilegalidade formal ou procedimental da qual não resulte inconstitucionalidade, caso em que há um prazo de 6 meses).
Por fim, quanto aos efeitos da declaração de ilegalidade com força obrigatória geral, prevê o nº1 do artigo 76º uma regra geral de produção de efeitos retroativos (desde a entrada em vigor da norma), com exceção do nº2 e do nº4. O nº4 ressalva os casos julgados e os atos administrativos que entretanto se tenham tornado impugnáveis. O nº2 dá ao juiz o poder de determinar que a decisão de ilegalidade apenas produza efeitos a partir da data do trânsito em julgado da sentença por razões de segurança jurídica, equidade ou interesse público. Na opinião de Mário Aroso de Almeida, esta prerrogativa dada ao juiz no artigo 76º/2, nos casos em que uma norma já fora julgada ilegal em 3 casos concretos, leva à responsabilidade por facto ilícito da Administração por danos causados ao lesado, dado que, esta limitação dos efeitos da declaração por parte do juiz não torna válida a norma em causa para impedir eventuais interessados de impugnarem os atos administrativos que tenham sido praticados ao seu abrigo e ainda estejam em tempo de ser impugnados.

Em relação ao artigo 73º/2 CPTA, a declaração de ilegalidade da norma apenas vale para o interessado que a suscitou em tribunal, ou seja, a norma será desaplicada apenas quanto a este sujeito e não será removida da ordem jurídica como acontece nos casos previstos no artigo 73º/1. A declaração sem força obrigatória legal apenas vale para a restrição constante do artigo 72º/2, ou seja, quando o autor invocar a inconstitucionalidade da norma, uma vez que apenas o Tribunal Constitucional pode declarar com força obrigatória geral a inconstitucionalidade. Estamos, portanto, fora do âmbito de jurisdição dos tribunais administrativos. Esta exceção do nº2 foi acolhida na revisão de 2015 do CPTA. Uma vez que, anteriormente, as decisões eram geralmente, sem força obrigatória geral.

Por fim, cabe fazer uma alusão ao artigo 77º CPTA que é uma inovação neste Código. Este artigo permite que o Ministério Público, os sujeitos referidos no artigo 9º/2 e os presidentes dos órgãos colegiais aleguem um prejuízo resultante da omissão de regulamentos para dar exequibilidade a atos legislativos carentes de regulamentação. O Professor Vieira de Andrade entende que a declaração de ilegalidade por omissão deve, também, incluir, outros casos de vinculação administrativa de emissão de regulamentos como o facto de o respetivo dever ser imposto por princípios jurídicos em determinadas situações concretas ou caso resulte de uma autovinculação administrativa (por ex.: omissão de elaboração de planos urbanísticos ou de ordenamento do território).
O Professor Vasco Pereira da Silva entende que o nº1 deste preceito “repete” as regras gerais da legitimidade de participação política dos cidadãos (9º/2 CPTA e 52º/3 CRP) e que não pretende estabelecer um regime específico, devendo, por isso, entender-se que o “prejuízo” dirá respeito à posição subjetiva do particular, conforme, aliás, resulta do disposto no artigo 268º/5 da Constituição.
Esta previsão existe a par da constante do artigo 137º CPA que estipula um prazo de 90 dias dentro do qual, no silêncio da lei, as normas regulamentares devem ser adotadas e, no nº2 do mesmo preceito, onde se prevê que aqueles diretamente prejudicados pela omissão, possam antes requerer a emissão do regulamento ao órgão com competência na matéria.

Nicole Silva, nº 26213

Bibliografia:

AROSO DE ALMEIDA; Mário, Manual de Processo Administrativo, 2ª edição, Almedina, 2016

PEREIRA DA SILVA, Vasco, O Contencioso Administrativo no Divã da Psicanálise- ensaio sobre as ações no novo processo administrativo, 2ª edição, Almedina, 2009

VIEIRA DE ANDRADE, José Carlos, A Justiça Administrativa, 9ªedição, Almedina, 2007